Wdrożenie dyrektyw unijnych w Polsce. Jak długo bije licznik kar?

W razie braku implementacji unijnej dyrektywy w wyznaczonym terminie Komisja Europejska może skierować sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Może się przy tym od razu zwrócić o nałożenie na państwo członkowskie kar finansowych.

Wobec Polski po ten środek Bruksela sięgnęła w ostatnich latach w związku z czterema niewdrożonymi dyrektywami. Dwie skargi zostały już rozpatrzone przez trybunał, który zasądził od Polski kary dotyczące dyrektywy 2018/1972, ustanawiającej Europejski kodeks łączności elektronicznej (EKŁE), i dyrektywy 2019/1937 w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (sygnalistów).

Jak długo będą naliczane kary?

Kary będą naliczane do czasu usunięcia uchybienia. Co to dokładnie oznacza? Czy można uznać, że dyrektywa została wdrożona, w chwili publikacji odpowiedniej ustawy w Dzienniku Ustaw? Czy jest to dopiero moment jej wejścia w życie?

– By odpowiedzieć na to pytanie, trzeba się cofnąć do tego, o co chodzi w implementacji dyrektyw – mówi dr Dominika Harasimiuk, adiunkt z Katedry Prawa i Instytucji UE Wydziału Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych UW.

A chodzi o to, żeby unijne przepisy były skuteczne w państwach członkowskich. – Podmiot, któremu dyrektywa przyznaje jakieś prawo, może się na to prawo skutecznie powoływać dopiero po transpozycji dyrektywy do prawa krajowego – tj. wtedy, kiedy odpowiednie przepisy krajowe wejdą w życie – wyjaśnia Dominika Harasimiuk. – Dlatego z prawnego punktu widzenia stałabym na stanowisku, że ustawa musi wejść w życie, aby KE przestała naliczać kary – stwierdza.

– Natomiast można na to spojrzeć także od strony politycznej. I tu wiele zależy od KE – dodaje.

Jeśli po wysunięciu zarzutów przez KE państwo członkowskie w trakcie negocjacji wykazuje dobrą wolę i dowodzi, że podejmuje działania w celu implementacji dyrektywy, to ma szansę uniknąć kary.

Obie dyrektywy objęte karą to zaległości po poprzednim rządzie. – Nie był on skłonny do dialogu z Komisją, co mogło mieć wpływ na zastosowanie przez nią takich środków – mówi dr Harasimiuk.

O zmianach trzeba poinformować

Przed pytaniem, kiedy zatrzyma się licznik kar, stanęło Ministerstwo Cyfryzacji podczas prac nad ustawą – Prawo komunikacji elektronicznej (PKE) i ustawą wprowadzającą (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1221 i poz. 1222), wdrażającymi EKŁE. Według resortu kluczowy jest „termin wdrożenia dyrektywy, czyli data publikacji wszystkich przepisów wdrażających przepisy dyrektywy oraz data powiadomienia Komisji Europejskiej o pełnej implementacji EKŁE”.

Podobnie wypowiada się kancelaria premiera.

„Warunkiem zaprzestania naliczania kar jest zakończenie wdrożenia dyrektywy oraz poinformowanie Komisji o zakończonej implementacji” – stwierdza. Jak nam wyjaśnia KPRM, obowiązek powiadomienia zostanie zrealizowany w momencie przekazania Komisji „wszystkich aktów wdrażających” – tj. ustaw, a także rozporządzeń, jeżeli są one wymagane do pełnego wdrożenia danej dyrektywy (tak jest w przypadku EKŁE).

Jak wskazuje profesor Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu dr hab. Katarzyna Klafkowska -Waśniowska, kierownik Zakładu Prawa Europejskiego Wydziału Prawa i Administracji, zasady nakładania kar wyjaśnia komunikat Komisji z 4 stycznia 2023 r.

– Komunikat nie należy do aktów prawnych wiążących osoby trzecie, ale wyraża stanowisko i określa praktykę instytucji – zaznacza Katarzyna Klafkowska-Waśniowska.

W komunikacie czytamy m.in. o obowiązku „dostarczenia wystarczająco jasnych i precyzyjnych informacji” o transpozycji dyrektyw i o sankcjach za nieprzekazanie ich. Moment ustania kar nie jest jednak sprecyzowany.

Doktor Iga Małobęcka-Szwast, radca prawny i adiunkt z Katedry Prawa Europejskiego Wydziału Prawa i Administracji UW, podkreśla, że zgodnie z wyrokiem TSUE dotyczącym EKŁE (sprawa C-452/22) naruszenie polega na nieprzyjęciu przepisów implementujących dyrektywę i niepoinformowaniu o nich Komisji.

– Zdarzeniem, które spowoduje zaprzestanie naliczania okresowych kar pieniężnych, będzie przekazanie KE odpowiedniej informacji. Oczywiście może to nastąpić dopiero po przyjęciu krajowych przepisów – mówi.

Ostateczne zdanie należy do UE

Ostatnie słowo należy jednak do Brukseli.

„Decyzja o zaprzestaniu naliczania kar jest podejmowana przez KE, jeżeli uzna, że wdrożenie dyrektywy jest kompletne” – stwierdza KPRM. Jak podaje, ryczałtowe kary – 4 mln euro za EKŁE i 7 mln euro za dyrektywę o ochronie sygnalistów – zostały uregulowane w terminie, zgodnie z otrzymanymi od KE wezwaniami.

Za każdą dyrektywę trybunał zasądził też kary za okres od dnia wydania wyroku do czasu wdrożenia dyrektywy: 50 tys. euro dziennie za EKŁE i 40 tys. euro dziennie za sygnalistów.

MC podkreśla, że nie dysponuje „oficjalnym stanowiskiem KE wskazującym precyzyjnie, jakie wydarzenie zostanie uznane za usunięcie uchybienia ani do jakiego momentu będą przekazywane wezwania do zapłaty”. I dodaje, że z dotychczasowej praktyki wynika, iż KE „bada również termin wejścia w życie poszczególnych przepisów, biorąc pod uwagę istotność wdrażanych przepisów, ale przede wszystkim długość okresu pomiędzy ogłoszeniem a wejściem w życie przepisów”.

Dlatego resort ustalił dla PKE trzymiesięczne vacatio legis – krótkie jak na tak fundamentalną regulację – mimo że branża apelowała o pozostanie przy pierwotnie planowanych sześciu miesiącach. Stawką było 4,5 mln euro, które zebrałoby się na liczniku kar przez dodatkowe trzy miesiące.

– Krótsze vacatio legis było w tej sytuacji bezpiecznym zagraniem – ocenia Dominika Harasimiuk. – Ponieważ jednak zmiana rządu poprawiła charakter i jakość rozmów Polski z Komisją, to sądzę, że okaże się to pomocne, gdy Komisja będzie decydowała o zaprzestaniu naliczania kar. Tu wiele zależy od miękkiego kontekstu politycznego. Nie chcę spekulować, ale wydaje mi się możliwe, by Komisja uznała obowiązek poinformowania o transpozycji dyrektywy za wykonany, zanim skończy się vacatio legis – przypuszcza Dominika Harasimiuk.

Iga Małobęcka-Szwast uważa, że nie ma podstaw, aby nakładać kary pieniężne za vacatio legis.

– Wprawdzie zgodnie z traktatem o funkcjonowaniu UE i orzecznictwem TSUE transpozycja dyrektywy to nie tylko przyjęcie określonych przepisów krajowych, lecz także ich obowiązywanie (wejście w życie), ale z traktatu wynika też, że okresowe kary pieniężne nakłada się za uchybienie obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy. A to oznacza, że musimy przyjąć przepisy i poinformować o tym Komisję – a już niekoniecznie one muszą wejść w życie – mówi.

Tego zdania były też izby reprezentujące firmy objęte przepisami PKE. W pismach do MC podnosiły one, że TSUE określił naruszenie jako nieprzyjęcie przepisów i niepoinformowanie o nich, a nie jako „niezapewnienie ich stosowania”.

– Za moment usunięcia uchybienia przez państwo członkowskie należy uznać wejście w życie przepisów prawnych implementujących dyrektywę – stwierdza natomiast dr Magdalena Kun-Buczko, adiunkt w Zakładzie Prawa Europejskiego Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku.

Co na to Komisja Europejska?

„Datą końcową dla obliczania sankcji finansowych jest data wejścia w życie zgłoszonego ustawodawstwa krajowego” – odpowiada biuro prasowe KE.

Dodaje, że „jeżeli odpowiednie przepisy krajowe weszły w życie, ale nie zostały zgłoszone Komisji”, to za datę wypełnienia zobowiązania przez państwo członkowskie uznaje się datę powiadomienia.

O pełnej implementacji EKŁE Bruksela została powiadomiona 12 sierpnia br., po publikacji krajowych ustaw. Przepisy PKE wejdą w życie 10 listopada br. (z pewnymi wyjątkami).

Natomiast ustawa o ochronie sygnalistów weszła w życie 25 września 2024 r.©℗