Procedura odwołania prezesa sądu na podstawie anonimów

Lektura wniosku o odwołanie prezesa Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim może budzić nie tylko zdziwienie, lecz także uzasadniony niepokój.

Jako sędzia Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dużym zdziwieniem przeczytałem komunikat ministra sprawiedliwości o zamiarze odwołania prezesa tego sądu. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprosiłem o przesłanie mi pełnej treści wniosku do kolegium sądu o wyrażenie opinii w przedmiocie odwołania prezesa z pełnionej funkcji. Po jego lekturze zdziwiłem się jeszcze bardziej. Zanim jednak do tego przejdę, przypomnę przepisy i orzecznictwo, których, w mej opinii, w żaden sposób nie można zestawić z przyczynami odwołania, na które wskazuje MS.

Powoływanie…

Przed zmianą ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (dalej u.s.p.) w latach 2017–2018 procedura powołania prezesa sądu rejonowego należała do kompetencji prezesa sądu apelacyjnego, który po zasięgnięciu opinii zebrania sędziów sądu rejonowego i opinii prezesa sądu okręgowego powierzał tę funkcję sędziemu SR lub SO. Termin na wydanie opinii wynosił 30 dni. Bezczynność uprawniała prezesa SA do powołania prezesa. W przypadku opinii negatywnej mógł on wystąpić do Krajowej Rady Sądownictwa o opinię, która była wiążąca. Obligatoryjne opiniowanie przez zebranie sędziów SR umożliwiało przeprowadzenie jawnej, merytorycznej, obiektywnej dyskusji nad oceną konkretnego kandydata, która kończyła się tajnym głosowaniem. Prezes mógł zostać powołany mimo negatywnej opinii zebrania tylko wtedy, gdy KRS wydała pozytywną opinię. Kadencja trwała cztery lata.

Obecnie prezesa sądu rejonowego powołuje minister sprawiedliwości spośród sędziów SR lub SO. Nie ma ustawowego obowiązku zasięgnięcia opinii zgromadzenia ogólnego sędziów SR lub KRS. Procedura powołania prezesa jest dowolna ustawowo. Rozszerzono uprawnienie MS do powoływania prezesów SR (poprzednio MS powoływał wyłącznie prezesów SO i SA). Zrezygnowano z bezpiecznika w postaci opinii samorządu sędziowskiego, a w drugim etapie KRS. Kadencja trwa cztery lata.

…i odwoływanie prezesów

Przed zmianami u.s.p. prezes SA był uprawniony do odwołania prezesa SR w dwóch przypadkach: rażącego niewywiązania się z obowiązków służbowych lub gdy dalsze pełnienie funkcji z innych powodów nie dawało się pogodzić z dobrem wymiaru sprawiedliwości. Prezes SA zasięgał wiążącej opinii KRS. Stanowisko samorządu sędziowskiego nie miało ustawowego znaczenia. Istotna była konkretna i obiektywna ocena zaistnienia ustawowych przesłanek, dokonywana przez KRS.

W obecnym stanie prawnym procedura odwołania prezesa SR należy do MS w pięciu przypadkach: rażącego lub uporczywego niewywiązywania się z obowiązków służbowych; gdy dalsze pełnienie funkcji z innych powodów nie da się pogodzić z dobrem wymiaru sprawiedliwości; stwierdzenia szczególnie niskiej efektywności działań w zakresie pełnionego nadzoru administracyjnego lub organizacji pracy w sądzie lub sądach niższych; złożenia rezygnacji; rażącego niewywiązywania się z obowiązków służbowych w zakresie nadzoru nad komornikami sądowymi działającymi przy tym sądzie. MS zasięga opinii kolegium SO (w skład którego wchodzą prezesi sądów rejonowych z danego okręgu i prezes SO, czyli sędziowie, którym funkcje powierzał MS). Prezes ma prawo do wysłuchania przed kolegium SO. Pozytywna opinia kolegium upoważnia MS do odwołania prezesa. W przypadku opinii negatywnej minister może wystąpić do KRS.

Rozszerzono więc katalog ustawowych przesłanek do odwołania prezesa oraz zmieniono organ odwołujący. Dodano obowiązek opiniowania przez kolegium SO (przy czym 30-dniowa bezczynność oznacza domniemanie pozytywnej opinii), a następnie ewentualnie KRS. Negatywna opinia KRS jest wiążąca dla MS, gdy została podjęta większością dwóch trzecich głosów, przy czym nadal jest konieczne konkretne i obiektywne wykazanie przesłanek odwołania. Zasadą jest trwanie czteroletniej kadencji prezesa sądu, a wyjątkiem jej skrócenie – tylko na podstawie przesłanek ustawowych.

Orzecznictwo TK

Konstytucyjny aspekt powołania i odwołania prezesa sądu omówiono w wyroku TK z 18 lutego 2004 r. (sygn. K 12/03, Dz.U. z 2004 r. nr 34, poz. 304; OTK-A 2004/2/8). TK rozróżnia w nim ustrojowy cel powołania i odwołania: „(…) powołanie i odwołanie służą zasadniczo odmiennym celom: powołanie tworzy pewien ciągły stan osobowej organizacji, odwołanie jest zawsze reakcją na jakieś zdarzenie czy nową sytuację”. Powierzenie funkcji prezesa służy zapewnieniu ciągłości władzy w sądzie (przy czym należy dążyć do wyboru jak najlepszego kandydata).

Odmiennie ukształtowano gwarancję niezależności władzy sądowniczej w zakresie konkretnej, obiektywnej i merytorycznej oceny przesłanek odwołania, której dokonuje kolegium SO. Z uwagi na system powoływania i odwoływania jego członków może to być iluzoryczne. Skoro zaś bezczynność kolegium oznacza pozytywną opinię, a tylko negatywna może prowadzić do kontroli przez KRS, to zmiany osłabiają niezależność władzy sądowniczej na rzecz władzy wykonawczej. Dodatkowo potencjalna bezprawna bezczynność kolegium SO w wydaniu opinii zamyka drogę do kontroli zaistnienia przesłanek odwołania prezesa sądu przez KRS. To rozwiązanie może naruszać niezależność władzy sądowniczej, określoną w art. 173 konstytucji, umożliwiając władzy wykonawczej nieproporcjonalną ingerencję w odwołanie prezesa sądu.

W punkcie 5, akapity 9 i 10 uzasadnienia przywołanego wyroku TK wskazał: „Pisemne uzasadnienie zamiaru odwołania prezesa sądu przez ministra musi zawierać, w każdym przypadku, szczegółowe wskazanie konkretnej przyczyny zamierzonej decyzji, formułowane ze świadomością, że rozpatrywane ono będzie przez gremium o najwyższym stopniu profesjonalizmu i rozeznaniu w skomplikowanej i delikatnej materii funkcjonowania władzy sądowniczej oraz doskonale rozumiejące istotę dobra wymiaru sprawiedliwości, a także, że następować to będzie z zastosowaniem całkowicie przejrzystych procedur demokratycznych. Wydaje się także, że KRS, rozpatrując okoliczności konkretnej sprawy z dystansu wynikającego z jej strukturalnego umiejscowienia, może lepiej niż samorząd sędziowski (zgromadzenie ogólne sędziów konkretnego sądu), z natury rzeczy skazany na pewną intersubiektywizację wynikającą z lokalnych uwarunkowań, ocenić dany przypadek poprzez pryzmat dobra wymiaru sprawiedliwości”. Już w 2004 r. TK dostrzegł zagrożenia mogące powstać przy weryfikowaniu oceny zaistnienia przesłanki odwołania prezesa przez lokalny samorząd sędziowski.

Przy ocenie przesłanek odwołania prezesa SR należy zachować najwyższą staranność w formułowaniu zarzutów względem odwoływanego, tak aby było możliwe ich konkretne, obiektywne i merytoryczne zweryfikowanie. W aktualnym stanie prawnym na MS spoczywa obowiązek wykazania zaistnienia przesłanek ustawowych w celu wykluczenia ewentualnych zarzutów o zakazaną ingerencję władzy wykonawczej w sferę władzy sądowniczej. W przypadku zamiaru odwołania prezesa sądu konieczne staje się przeprowadzenie realnej, obiektywnej i merytorycznej debaty nad faktycznymi przesłankami wniosku o odwołanie, a debata ta powinna zostać przeprowadzona w sposób jawny przez zgromadzenie ogólne sędziów danego sądu. To jest rozwiązanie przejściowe – do czasu wykonania przez ustawodawcę zaleceń wynikających z wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 23 listopada 2023 r. w sprawie Wałęsa vs. Polska (skarga 50849/21). Należy mieć na uwadze ryzyka wynikające z takiej oceny, na które wskazał TK w sprawie K 12/03.

Co uważa ETPC

W wyroku z 29 czerwca 2021 r. w sprawie Broda i Bojara vs. Polska (skarga 26691/18) ETPC badał prawo do sądu w procedurze odwołania prezesa sądu (w tej konkretnej sprawie wiceprezesów), wskazując: „Przedwczesne zakończenie mandatu zastępcy prezesa sądu (...) nie zostało zbadane ani przez sąd powszechny, ani przez żaden inny organ sprawujący funkcje sądowe, co oznacza, iż pozwane państwo naruszyło samą istotę prawa dostępu skarżących do sądu. Wobec tego miało naruszenie prawa dostępu skarżących do sądu gwarantowane przez art. 6 ust. 1 Konwencji”. W toku postępowania swoje pisemne stanowisko wyraziło Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia”: „(…) odwołanie z urzędu nastąpiło bez uprzedniej oceny wyników pracy prezesów sądów, których dotyczyły, oraz bez uwzględnienia ich ewentualnych zasług. (…) ministerstwo sprawiedliwości publikowało na swojej stronie internetowej komunikaty, w których sugerowało, bez wyraźnego wskazania, przyczyny odwołania z urzędu. Stowarzyszenie uważa, że komunikaty ministerialne stanowią jedynie kompilację braków strukturalnych stwierdzonych w niektórych z tych sądów, bez obiektywnej oceny rzeczywistej sytuacji w każdym z nich” (teza 85 uzasadnienia). Stowarzyszenie „Iustitia” wskazało, że: „(…) fakt, iż prezesi sądów są powoływani na kadencje, których czas trwania jest z góry określony, wzmacnia ich niezależność zarówno w stosunku do przedstawicieli innych organów władzy państwowej, jak i w ramach instytucji sądowniczej. Jego zdaniem ten rodzaj mandatu stanowi istotną gwarancję zarówno autonomii sądowniczej, jak i oddzielenia sfery politycznej od pracy sądów i trybunałów” (teza 88). Stanowisko to uwzględnia zalecenia TK w sprawie K 12/03. ETPC stwierdził, że „sporne decyzje MS nie zostały uzasadnione ani poddane kontroli przez organ zewnętrzny względem MS i w sposób od niego niezależny. Ponieważ przedterminowe zakończenie mandatów skarżących jako wiceprezesów sądu nie zostało zbadane przez sąd powszechny ani przez żaden inny organ wykonujący funkcje sądowe, pozwane państwo naruszyło samą istotę prawa dostępu skarżących do sądu (Teza 141–149)”

ETPC uznał więc, że postępowanie, w którym decyzja o odwołaniu prezesa sądu podjęta przez ministra jako przedstawiciela władzy wykonawczej nie będzie podlegała konkretnej, obiektywnej i merytorycznej ocenie przez inny organ sądowy lub pozasądowy niezależny od MS, będzie naruszało prawo do sądu odwołanego prezesa.

Polskie realia

Jak powyższe przepisy i orzecznictwo polskie oraz międzynarodowe mają się do procedury odwołania prezesa SR w Piotrkowie Trybunalskim?

Z komunikatu internetowego Ministerstwa Sprawiedliwości z 20 maja 2024 r. wynika, że wniosek uzasadniono: „brakiem udziału samorządu tworzonego przez ogół sędziów sądów rejonowych w ich wyborze na stanowiska prezesów sądów” oraz dodatkowo „apelem 22 sędziów SR w Piotrkowie Trybunalskim o odwołanie prezesa sądu z uwagi na prowadzenie polityki kadrowej w oparciu o nieczytelne kryteria z naruszeniem tradycyjnych standardów, m.in. powierzanie osobom z krótkim stażem orzeczniczym stanowisk funkcyjnych i nieprzedłużaniem możliwości zajmowania stanowisk funkcyjnych sędziom z dużym doświadczeniem”. Treść komunikatu zdziwiła mnie, gdyż wszyscy „funkcyjni” w sądzie mają co najmniej dziewięcioletni staż orzeczniczy, a w czasie kadencji odwoływanego prezesa nastąpiła znaczna poprawa wskaźników sprawności postępowań w tym sądzie. Nic nie wiem o tym, aby zawieszany prezes miał jakieś powiązania polityczne. Doświadczenie i umiejętności w zarządzaniu zdobył jako przewodniczący wydziału cywilnego w latach 2016–2022, a funkcja została mu powierzona przez prezesa SO, a następnie była przedłużana przez kolejnego prezesa SR. Będąc sędzią SR w Piotrkowie Trybunalskim, nie odnotowałem, aby w czasie Zgromadzeń ogólnych sędziów SR w Piotrkowie Trybunalskim odbytych w latach 2022, 2023 i lutym 2024 r. któryś sędzia wnosił merytoryczne zarzuty co do działalności sądu. Jednomyślnie przyjmowano sprawozdania z działalności sądu, które przedstawiał tenże prezes.

Dążąc do poznania szczegółów, wystąpiłem w trybie dostępu do informacji publicznej do SR w Piotrkowie Trybunalskim o udostępnienie wniosku MS z 20 maja 2024 r. Po jego lekturze moje zdziwienie się pogłębiło.

Wskazano w nim, że wniosek o odwołanie prezesa SR w Piotrkowie Trybunalskim został złożony przez poprzedniego prezesa SO w Piotrkowie Trybunalskim (powołanego w 2017 r.), a wpłynął do MS 18 grudnia 2023 r. (dzień przed upływem kadencji prezesa SO). Jako przesłankę odwołania wskazano rażące naruszenie ustawowego obowiązku przeciwdziałania mobbingowi oraz przepisów art. 22 par. 2 u.s.p. i art. 941 par. 3 i 4 kodeksu pracy.

Artykuł 22 par. 2 u.s.p wskazuje, że prezes SR podlega prezesowi sądu przełożonego i MS w zakresie kierowania działalnością administracyjną sądu. Obowiązek przeciwdziałania mobbingowi ciążący na pracodawcy to nie jest sfera działalności administracyjnej sądu, a art. 941 k.p. nie ma paragrafów i nie tego dotyczy. Nawet gdyby przyjąć, że obowiązek przeciwdziałania mobbingowi wchodzi w sferę działalności administracyjnej sądu, to został on wypełniony przez prezesa SR w Piotrkowie Trybunalskim przez zastosowanie aktualnych w sądzie procedur nakazujących niepodejmowanie czynności na skutek anonimowego zgłoszenia, gdyż tylko anonimy były składane. Prezes SR w Piotrkowie Trybunalskim przeprowadził czynności wyjaśniające, które jednoznacznie zaprzeczyły treściom z anonimu. Kolejny zarzut dotyczył tego, że prezes SR ujawnił w piśmie urzędowym, że córka ówczesnej przewodniczącej Wydziału Ksiąg Wieczystych w SR w Piotrkowie Trybunalskim odbywa aplikację u pani notariusz, która jest córką ówczesnego prezesa SO w Piotrkowie Trybunalskim. Ujawnienie potencjalnego konfliktu interesów nie jest przesłanką do odwołania prezesa.

Następny z zarzutów z wniosku to pismo z 12 marca 2024 r., „anonimowe pismo podpisane «Pracownicy Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim»”. Wydaje się, że komentarz jest zbędny, chyba że pragmatyka urzędowa obowiązująca w MS nakazuje podejmowanie działań związanych z odwołaniem prezesów sądów na podstawie anonimu.

Dalej wskazano, że 28 marca 2024 r. do MS wpłynęło pismo podpisane przez 19 sędziów SR w Piotrkowie Trybunalskim z wnioskiem o odwołanie „pana sędziego Bartłomieja Szkudlarka z funkcji Prezesa”. W jego uzasadnieniu wskazano: „sędziowie negatywnie oceniają nieczytelność powołania na Prezesa Sądu bez konsultacji ze środowiskiem sędziów oraz sposób prowadzenia polityki kadrowej w oparciu o nieczytelne kryteria z naruszeniem tradycyjnych standardów (m.in. niezasadne preferowanie osób z krótkim stażem na funkcje, nieprzedłużanie funkcji osób pełniącym je przez wiele lat)” (pisownia oryginalna). Wskazano liczbę podpisów jako 19, a w komunikacie było 22. Ta okoliczność budzi niepokój, gdyż ja i wielu innych sędziów SR w Piotrkowie Trybunalskim nie wiedzieliśmy, że jest taka ocena. Na zgromadzeniach ogólnych taki temat się nie pojawiał. Znacząca część sędziów SR w Piotrkowie Trybunalskim została pozbawiona możliwości zabrania głosu w tym przedmiocie, co jest sprzeczne z dobrymi standardami, gdyż nie doszło do merytorycznej oceny zarzutów. Te wskazane powyżej są tak ogólne, że nie wiadomo, komu prezes powierzał te funkcje, skoro wszyscy mają długi staż.

Wątpliwości budzi procedura zbierania podpisów, to, kto je zbierał, jakie argumenty przedstawiał, czy były analizowane. Procedura wydaje się skrajnie nietransparentna i nieobiektywna, przed czym przestrzegał TK w sprawie K 12/03.

We wniosku MS wskazuje, że 4 kwietnia 2024 r. do ministerstwa wpłynęło pismo „nowego” prezesa SO w Piotrkowie Trybunalskim podtrzymujące wystąpienie byłego prezesa SO o odwołanie z funkcji prezesa SR w Piotrkowie Trybunalskim z uwagi na wagę i doniosłość przedstawionych zarzutów. Tylko tyle. Pani prezes SO w Piotrkowie Trybunalskim poparła wniosek poprzedniego prezesa SO w Piotrkowie Trybunalskim, nie dodając żadnych własnych argumentów.

We wniosku MS nie opisano przebiegu kariery zawodowej prezesa SR w Piotrkowie Trybunalskim, nie wskazano wyników sądu, nie dokonano analizy zasadności zarzutów.

Pozostaje mieć nadzieję, że doszło do niezręcznej pomyłki z uwagi na liczne obowiązki MS. W przeciwnym przypadku ta procedura jest znakomitym przykładem naruszenia ustrojowych zasad niezależności sądów i trójpodziału władzy, wynikających z konstytucji i będących przedmiotem wyroku TK w sprawie K12/03 oraz wyroku ETPC nr 26691/18. Procedura odwołania może się jawić jako dowolna, nieobiektywna, niemerytoryczna, a w konsekwencji może zostać uznana za nieuprawnioną ingerencję władzy wykonawczej w zakres władzy sądowniczej. Odwoływanemu prezesowi nie przysługuje prawo do sądu lub organu pozasądowego niezależnego ustrojowo od MS.

Nie tak powinno wyglądać przywracanie praworządności. Kolegium SO w Piotrkowie Trybunalskim na posiedzeniu 5 czerwca 2024 r. nie dopuściło pełnomocnika zawieszonego prezesa do udziału w jego wysłuchaniu. W tej sprawie dochodzi do brutalnego naruszenia praworządności wobec osoby, która nowatorskim, skutecznym, merytorycznym zarządzaniem doprowadziła do tego, że wyniki SR w Piotrkowie Trybunalskim i warunki orzekania uległy znacznej poprawie. Konieczne jest wdrożenie zaleceń Komitetu Ministrów Rady Europy wykonujących wyrok ETPC Broda i Bojarski vs. Polska. Bez tego procedura odwołania prezesa będzie naruszać art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. ©℗