Nabywcy samych roszczeń z dekretu Bieruta nie mogą być stroną postępowania administracyjnego o ustanowienie na gruntach objętych działaniem tego aktu prawa użytkowania wieczystego.

To sedno fundamentalnej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętej na kanwie pytania prawnego, jakie skierował do NSA Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o odpowiedź, czy nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 dekretu z 26 października

1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy

(zwanego potocznie dekretem Bieruta lub dekretem warszawskim) przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu? O ile bowiem – jak wskazywał w obszernym uzasadnieniu pytania RPO – uznawano, że te uprawnienia właścicieli, którzy utracili swoje prawa wskutek działania wspomnianego dekretu mogą być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, to już niejasna była pozycja nabywców roszczeń byłych właścicieli w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza w przypadku, gdy byli właściciele lub ich spadkobiercy sprzedali prawa do ubiegania się o prawo do gruntów warszawskich – czyli jeszcze przed zapadnięciem decyzji reprywatyzacyjnych.

O ile wcześniej sądy administracyjne akceptowały takie praktyki i nabywcy roszczeń stawali do postępowań i uzyskiwali uchylenia decyzji dekretowych lub przyznawano im prawa do gruntów przejętych dekretem Bieruta, o tyle ostatnie orzeczenia NSA, zapadające mniej więcej od początku obecnej dekady, poszły w zupełnie odwrotnym kierunku odmawiając nabywcom tych uprawnień. Tyle że – jak podkreślał zarówno RPO, jak i przedstawiciel prokuratury na rozprawie przed NSA – zabrakło w tych orzeczeniach pogłębionej refleksji na temat podstaw prawnych i skutków nowej linii orzeczniczej.

I tym wnioskom oraz pytaniom wyszedł naprzeciw rozszerzony skład NSA, który definitywnie stwierdził: stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 r., nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu. Tym samym nabywca samych roszczeń dekretowych nie może już wszczynać postępowania ani wstępować do niego, co powoduje znaczące ograniczenie możliwości obrotu tymi roszczeniami.

W niezwykle obszernym uzasadnieniu NSA odwołał się wprost do przepisów dekretu Bieruta, podkreślając, że mamy do czynienia z nadal nigdy nie uchylonymi, a więc obowiązującymi, w dodatku niezmienionymi od powojnia przepisami i to do nich trzeba bezpośrednio sięgnąć, by ustalić, kto dysponuje prawem do żądania od organów miejskich ustanowienia określonych uprawnień.

- Przepis art. 7 dekretu wskazuje wyraźnie, kto mógł być beneficjentem ustanowienia prawa na gruncie odebranym przez ten dekret, jest nim dotychczasowy właściciel. Trzeba bowiem pamiętać, że dekret nie miał skutku nacjonalizacyjnego. Nacjonalizacja oznacza bezpowrotne zabranie. Tu zaś dotychczasowi właściciele, po odebraniu im praw własności, mogli prawo do gruntu, ograniczone, ale jednak prawo, odzyskać, pod określonymi w dekrecie warunkami. Były właściciel mógł więc uzyskać nieruchomość, ale pod warunkiem korzystania z niej w zgodzie z planem zabudowania. Jeżeli nie było to możliwe – właściciel mógł otrzymać w zamian inny grunt. A więc dekret przewiduje restytucję praw, słabą, ale jednak restytucję. – powiedział sędzia sprawozdawca Marian Wolanin.

Był to więc jeden z kluczowych argumentów za przyjęciem uchwały w takiej, a nie innej treści. NSA zwrócił uwagę, że przepisy dekretu odnoszą się do prawa administracyjnego, publicznego. Stąd należy przyjąć inną perspektywę oceny tych przepisów.

- Skoro jest to akt prawny z zakresu prawa publicznego, to niewątpliwą jest nadrzędność władzy nad adresatem norm. Władza może na podstawie przepisów odebrać własność i przyznać inne uprawnienia. A czy umową cywilnoprawną można zmienić wolę władzy? Oczywiście nie. Tak więc ten, co otrzymał określone uprawnienia, może je przekazać komu innemu, ale tylko tyle ile ich dostał. Tymczasem wniosek o ustanowienie wieczystej dzierżawy, określony w art. 7 ust. 2 dekretu stanowi tylko warunkową ekspektatywę prawa podmiotowego byłego właściciela do gruntu. Prawa, które mogło być przyznane tylko pod określonymi w dekrecie warunkami: jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Tu mamy właśnie warunkowość roszczeń dekretowych. Na jakiej więc podstawie można wywodzić z tego prawa ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną, skoro mamy tu element niepewny, niższego rzędu niż ustawa, a mianowicie plan zabudowania, obecnie plan miejscowy? To wyklucza traktowanie tego prawa jako ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej – podkreślił sędzia Wolanin.

Jedynym podmiotem praw wynikających z dekretu może być więc dotychczasowy właściciel gruntów warszawskich. Zdaniem NSA tylko taki podmiot spełnia warunki strony wynikające z art. 28 k.p.a., tj. ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny do uzyskania prawa do nieruchomości warszawskiej posiada dotychczasowy właściciel, zgodnie z art. 7 dekretu, a więc tylko on może być stroną postępowania administracyjnego.

Podjęcie tej uchwały nie oznacza jednak, że z automatu utracą moc wszystkie decyzje dotyczące nieruchomości warszawskich. Przeciwnie, uchwała obowiązywać będzie – jak podkreślił NSA – na przyszłość. Jednak w razie prawomocnego uchylenia decyzji reprywatyzacyjnych, organy i sądy, rozpatrujące ponownie sprawy gruntów warszawskich będą musiały już wziąć pod uwagę wykładnię, przedstawioną w dzisiejszym orzeczeniu.

Uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23