Ponownie zaczęły się toczyć postępowania przeciwko liniom lotniczym za nieprzekazywanie służbom danych pasażerów. Problem w tym, że kary są nakładane na podstawie przepisów sprzecznych z wyrokiem TSUE. To argument, który może być bronią dla linii lotniczych.

Każde przekroczenie granicy Polski drogą powietrzną oznacza, że nasze dane osobowe trafiają z linii lotniczych do systemu informatycznego Straży Granicznej. Są tam przechowywane przez pięć lat i udostępniane krajowym organom – policji, wywiadowi, ABW, CBA, KAS itp. – oraz innym państwom, także spoza Unii Europejskiej. Odbywa się to na podstawie ustawy o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1441; dalej: ustawa PNR). Została ona uchwalona 9 maja 2018 r. jako implementacja unijnej dyrektywy 2016/681 w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (dalej: dyrektywa PNR).

Celem unijnej regulacji jest zapobieganie przestępstwom terrorystycznym oraz poważnej przestępczości i ich wykrywanie. Straży Granicznej są przekazywane m.in.: imię i nazwisko pasażera, adres, numer telefonu, e-mail, a także rodzaj, numer, kraj wydania i data ważności dokumentu tożsamości, informacja o obywatelstwie i płci, data urodzenia oraz szczegółowe informacje dotyczące lotu.

Polskie przepisy zbyt surowe

Jednak już po wejściu w życie polskiej ustawy (21 czerwca 2022 r.) orzeczenie w sprawie dyrektywy PNR wydał Trybunał Sprawiedliwości UE (sprawa C-817/19). W dużym stopniu ogranicza ono możliwość zbierania danych pasażerów na trasach w granicach UE. Trybunał stwierdził, że przekazywane, przetwarzane i przechowywane powinny być tylko takie dane PNR, które są ściśle niezbędne do celów zwalczania przestępstw terrorystycznych i poważnej przestępczości.

TSUE wskazał, że obowiązkiem przekazywania danych PNR można objąć wszystkie lub część lotów wewnątrzunijnych, jednak takie rozszerzenie musi podlegać kontroli sądu lub niezależnego organu administracyjnego, którego decyzje mają moc wiążącą. TSUE uściślił też, że nałożenie na przewoźników obowiązku podawania danych PNR dotyczących wszystkich lotów wewnątrzunijnych z lub do danego państwa członkowskiego jest możliwe tylko wtedy, gdy stwierdzono istnienie wystarczająco konkretnych okoliczności, aby uznać, że państwo to stoi w obliczu rzeczywistego i aktualnego lub przewidywalnego zagrożenia terrorystycznego. Gdy nie ma takiego zagrożenia, obowiązek przekazywania danych PNR powinien być ograniczony do tras lotniczych lub schematów podróży albo określonych portów lotniczych, w odniesieniu do których istnieją przesłanki uzasadniające jego zastosowanie.

Piotr Liwszic, prawnik i autor serwisu Judykatura.pl, przypomina, że trybunał odniósł się też do czasu przechowywania danych. – Orzekł m.in., że krajowe uregulowania przewidujące okres wynoszący pięć lat w odniesieniu do wszystkich pasażerów – a więc także tych, wobec których nie wykryto istnienia żadnych obiektywnych przesłanek wskazujących na to, że mogą stanowić ryzyko w zakresie przestępstw terrorystycznych lub poważnej przestępczości – są niezgodne z uregulowaniem dyrektywy PNR – stwierdza ekspert.

– Polska ustawa PNR z pewnością nie jest zgodna z wyrokiem TSUE – uważa adwokat Maciej Jóźwiak, partner kierujący zespołem rozwiązywania sporów w polskim biurze kancelarii Eversheds Sutherland i reprezentujący Międzynarodowe Zrzeszenie Przewoźników Powietrznych (IATA) oraz kilku przewoźników lotniczych.

– Trybunał wyraźnie stwierdził, że właściwe organy powinny wyznaczać niebezpieczne trasy wewnątrzunijne, tj. takie, które niosą potencjalne ryzyko terrorystyczne. I tylko na tych trasach można zbierać dane pasażerów – mówi Maciej Jóźwiak.

Na brak rozróżnienia między lotami unijnymi a pozaunijnymi jeszcze na etapie opiniowania projektu ustawy w 2017 r. zwrócił uwagę generalny inspektor ochrony danych osobowych (poprzednik Urzędu Ochrony Danych Osobowych). Spytaliśmy, czy obecnie, zdaniem UODO, ustawa PNR jest zgodna z wyrokiem TSUE i czy organ podejmuje lub zamierza podjąć działania w tej sprawie. Nie otrzymaliśmy jednak odpowiedzi. Milczy na ten temat także Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Kosztowna niezgodność

Dla linii lotniczych z ustawy PNR wynika poważny problem finansowy. Kara za nieprzekazywanie danych w terminie, tj. od 48 do 24 godzin przed lotem, wynosi 20 tys. zł (za start i za lądowanie) – co daje 40 tys. zł za rejs. A ponieważ po wejściu w życie ustawy w 2018 r. przewoźnicy mieli problemy z systemem, w którym należało przekazywać dane SG, kary sypały się gęsto.

– Tylko Polska wprowadziła tak surowe kary, przy jednoczesnym braku odpowiednich narzędzi, aby się przed nimi uchronić – stwierdza Jadwiga Stryczyńska, adwokat z kancelarii WKB Wierciński Kwieciński Baehr, ekspertka z zakresu prawa lotniczego. – Potwierdza to m.in. fakt, że nawet najwięksi gracze na rynku, tacy jak Ryanair, Wizzair czy PLL LOT, mają liczne postępowania zagrożone wysokimi karami, mimo że w tych organizacjach działają dość prężne departamenty zgodności, które z odpowiednim wyprzedzeniem wprowadzają wszelkie nowe regulacje do systemu działania przewoźnika – dodaje.

Nowelizacja przepisów z lutego 2022 r. na dwa lata zawiesiła postępowania administracyjne oraz wynikające z nich postępowania egzekucyjne wobec przewoźników.

– Ten okres zakończył się 5 lutego 2024 r. W konsekwencji Straż Graniczna jest zobowiązana, począwszy od 6 lutego, do działań zmierzających do podjęcia postępowań administracyjnych i czynności w ramach postępowań egzekucyjnych – stwierdza mjr SG Andrzej Juźwiak, p.o. rzecznik prasowy komendanta głównego SG.

Jak informuje, zostało zawieszonych 8885 postępowań administracyjnych. Naliczone kary opiewają w sumie na ponad 103 mln zł – dotyczą 155 przewoźników. Według IATA kary nałożone na działające w Polsce linie lotnicze mogą być dużo wyższe. W styczniu br. w serwisie Polskasky zrzeszenie oszacowało je na prawie 600 mln euro.

Mecenas Jadwiga Stryczyńska zwraca uwagę, że po odwieszeniu egzekucji kar sytuacja linii lotniczych będzie jeszcze trudniejsza niż w 2021 r. – Termin przedawnienia uległ wydłużeniu do standardowych dla postępowań administracyjnych pięciu lat. To oznacza, że znacznie więcej lotów będzie mogło być objętych karą, bo przed wprowadzoną w 2022 r. nowelizacją termin przedawnienia karalności wynosił jedynie dwa lata, co spowodowało, że wiele postępowań zostało umorzonych – wyjaśnia.

Andrzej Juźwiak zaznacza, że bieżąca współpraca z przewoźnikami „nie budzi zastrzeżeń”.

Sądy po stronie przewoźników

Piotr Liwszic wskazuje, że wyrok TSUE ma konsekwencje także dla ukaranych linii lotniczych.

– Sądy administracyjne, do których wpływają skargi na decyzje organów nakładających kary, używają argumentacji trybunału przy podejmowaniu decyzji o uchyleniu sankcji – podkreśla prawnik.

Przytacza m.in. wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2023 r., uchylający w części decyzję o karze na kwotę 160 tys. zł (sygn. akt VI SA/Wa 3610/23). – Sąd wskazał, że zasada pierwszeństwa prawa unijnego względem prawa krajowego jest jednym z głównych filarów funkcjonowania UE i orzeczenie TSUE z czerwca 2022 r. ma wpływ na interpretację regulacji krajowych – wyjaśnia Piotr Liwszic.

W ocenie sądu brak rozróżnienia lotów wewnątrzunijnych i pozaunijnych narusza wykładnię dokonaną przez TSUE. Podobne stanowisko WSA zaprezentował, uchylając w części zaskarżoną decyzję wyrokiem z 14 września 2023 r. (VI SA/Wa 3937/22).

Zapewnienie zgodności ustawy PNR z orzeczeniem TSUE zdjęłoby z przewoźników część obowiązków informacyjnych. Ale będzie procesem długotrwałym.

– Tymczasem z perspektywy linii lotniczych potrzebne są rozwiązania natychmiastowe, przede wszystkim abolicja kar lub ponowne zawieszenie wykonania przepisów ustawy, tak jak przez ostatnie dwa lata – podkreśla Maciej Jóźwiak.©℗

Najpopularniejsze kierunki lotów międzynarodowych / Dziennik Gazeta Prawna - wydanie cyfrowe