Ustawy ramowe dotyczące ochrony klimatu i budżety emisyjne to rozwiązania coraz częściej stosowane w ustawodawstwach wielu państw. Czy Polska przyjmie podobne?

Na początku tego lata Szwajcaria zaaprobowała w drodze referendum ustawę, która ustanowiła prawnie wiążący cel w postaci osiągnięcia przez to państwo neutralności klimatycznej do 2050 r. oraz prawnie wiążące cele pośrednie w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych.

Tym samym Szwajcaria kontynuuje trend – zapoczątkowany w Europie w 2008 r. w Wielkiej Brytanii – określania w powszechnie obowiązującym akcie normatywnym celów w dziedzinie ochrony klimatu oraz mechanizmów służących ich osiągnięciu. Na poziomie unijnym kulminacyjnym punktem tego trendu było przyjęcie w 2021 r. europejskiego prawa o klimacie, czyli rozporządzenia 2021/1119 w sprawie ustanowienia ram na potrzeby osiągnięcia neutralności klimatycznej. Wśród państw członkowskich Unii Europejskiej to wydarzenie dało asumpt do nowelizacji istniejących ustaw dotyczących ochrony klimatu (tak stało się np. w Irlandii) lub do opracowania zupełnie nowych instrumentów prawnych (np. w Grecji i Portugalii).

W tym kontekście coraz bardziej aktualne staje się pytanie o to, czy, a jeśli tak, to w jakiej formie i kiedy, Polska w prawie wewnętrznym określi krajowe cele w dziedzinie ochrony klimatu, przyjmując rozwiązania na wzór tych, które z powodzeniem funkcjonują już nie tylko w Europie, lecz także w porządkach prawnych daleko poza jej granicami.

Ramowa ochrona klimatu

Ogólnie rzecz ujmując, rozwiązania służące ochronie klimatu – różnie nazywane na świecie, ale na potrzeby niniejszego artykułu występujące pod nazwą „ramowe prawo o ochronie klimatu” – opierają się na dwóch zasadniczych założeniach.

Po pierwsze, ustanawiają one prawnie wiążący, długoterminowy cel w postaci osiągnięcia neutralności klimatycznej lub osiągnięcia redukcji emisji gazów cieplarnianych. Takie rozwiązanie jest przewidziane nie tylko w europejskim prawie o klimacie, lecz także np. w Niemczech (osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2045 r. oraz redukcja emisji gazów cieplarnianych o 65 proc. do 2030 r. oraz o 88 proc. do 2040 r. w porównaniu z 1990 r.) oraz w Grecji (osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2050 r. oraz redukcja emisji gazów cieplarnianych o co najmniej 55 proc. do 2030 r. oraz o 80 proc. do 2040 r. w porównaniu z rokiem 1990).

Po drugie, aby osiągnąć cel długoterminowy, ramowe prawo o ochronie klimatu ustanawia cele pośrednie – albo wprost w ustawie, albo w innym akcie normatywnym o charakterze wiążącym, albo w dokumencie o charakterze planistycznym. Rozwiązaniem często stosowanym (np. w Wielkiej Brytanii, we Francji, w Niemczech, Grecji, Portugalii oraz w Irlandii) są budżety emisyjne. Są to zwykle akty prawne o ograniczonym horyzoncie czasowym, służące planowemu rozłożeniu wysiłku koniecznego do osiągnięcia celu długoterminowego. Określają one górny limit emisji gazów cieplarnianych w następujących po sobie okresach (zazwyczaj kilkuletnich) w całej gospodarce lub jej sektorach.

Słabością niejednego ramowego prawa ochrony klimatu jest prawnie niewiążący charakter celów pośrednich oraz brak precyzyjnego określenia sposobów ich osiągnięcia. Budżety emisyjne co do zasady powinny te słabości usuwać. Na tę funkcję budżetów emisyjnych oraz prawnie wiążących długo-, średnio- i krótkoterminowych celów zwrócono uwagę w Irlandii przy okazji nowelizacji tamtejszego ramowego prawa o ochronie klimatu.

W irlandzkiej ocenie skutków regulacji z maja 2021 r. odnoszącej się do zmian wówczas proponowanych w – później przyjętej – ustawie o nazwie „Climate Action and Low Carbon Development (Amendment) Bill 2021” stwierdzono, że intencją jest istotne umocnienie ustawowego instrumentarium państwa w dziedzinie ochrony klimatu poprzez wprowadzenie prawnie wiążącego długoterminowego celu redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz systemu budżetów emisyjnych. W ustawie obowiązującej od 2015 r. tych elementów zabrakło, co – zdaniem projektodawców – tworzyło zagrożenie dla osiągnięcia zmian koniecznych do wykonania ciążących na Irlandii zobowiązań międzynarodowych i unijnych.

Prawne określenie celów

Budżet emisyjny w istocie określa cel do osiągnięcia w następujących po sobie, sukcesywnych interwałach. Spełnia on w ten sposób dwa zasadnicze zadania – nakreśla cel do osiągnięcia w nieodległej przyszłości oraz mobilizuje do planowania działań tak, ażeby cel długoterminowy był możliwy do osiągnięcia.

Patrząc szerzej, można spostrzec, że budżety emisyjne służą realizacji jeszcze innych zamiarów. Z reguły opracowuje je oraz uchwala podmiot odpowiednio wysoko usytuowany w hierarchii władz państwowych, i to w formie powszechnie obowiązującego aktu normatywnego. Wiąże się to z konkretyzacją odpowiedzialności za jego wykonanie, co z kolei otwiera pole do monitorowania oraz egzekwowania wykonania danego budżetu emisyjnego, w tym – w zależności od uwarunkowań krajowego porządku prawnego – do egzekwowania tego przez przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego. Sam sposób tworzenia budżetu emisyjnego umożliwia szeroką partycypację przedstawicieli świata nauki, biznesu oraz społeczeństwa w procesie kreślenia polityki i prawa ochrony klimatu w danym państwie. Przykładem tego są niezależne komitety naukowe powoływane do życia na podstawie ustaw służących ochronie klimatu. Mają one za zadanie współtworzyć akty normatywne służące ochronie klimatu, w tym w szczególności budżety emisyjne, a także dokonywać oceny przestrzegania tych aktów oraz sygnalizować działania konieczne dla skorygowania zauważonych niedostatków.

Lepiej nie zwlekać z decyzjami

Nasz kraj obecnie nie ma ramowego prawa o ochronie klimatu. Krajowe ustawodawstwo nie określa prawnie wiążącego celu dotyczącego osiągnięcia neutralności klimatycznej ani redukcji emisji gazów cieplarnianych, tak, jak to ma miejsce np. w Wielkiej Brytanii, Niemczech czy Grecji. Gdyby jednak takie przepisy zostały wprowadzone do naszego prawa, to – podobnie jak w innych państwach – stałyby się elementem istniejącego systemu, opartego przede wszystkim na zobowiązaniach międzynarodowych oraz unijnych, które ustanawiają zobowiązania redukcyjne w odniesieniu do emisji gazów cieplarnianych.

W innych państwach prawnie wiążące cele dotyczące redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz osiągnięcia neutralności klimatycznej, jak również powiązane z tymi celami budżety emisyjne służą wypełnianiu wspomnianych wyżej zobowiązań, o czym świadczy lektura dokumentów roboczych poprzedzających przyjęcie ramowych ustaw o ochronie klimatu – cytowana już irlandzka ocena skutków regulacji ustawy z 2021 r. jest tego przykładem.

Czy zatem Polsce jest potrzebny ustawowo określony, prawnie wiążący cel w dziedzinie ochrony klimatu? Nie ma istotnych przyczyn, dla których polskie ustawodawstwo miałoby odstawać od ogólnoświatowych trendów. Doświadczenia innych państw pokazują, że jasno określone, prawnie wiążące cele co do neutralności klimatycznej oraz redukcji emisji gazów cieplarnianych pomagają usystematyzować procesy, które wymagają długofalowego planowania i stałej koordynacji na każdym szczeblu administracji krajowej.

Kolejne państwa to dostrzegają i przyjmują odpowiednie rozwiązania prawne. Wielka Brytania zauważyła to już dawno, bo w 2008 r. Jej śladem poszły takie państwa jak Francja i Niemcy. Tylko w ostatnich trzech latach dołączyły do nich kraje tak różnorodne pod względem prawnym, gospodarczym i społecznym jak Irlandia (2021 r.), Nigeria (2021 r.) oraz Chile (2022 r.). Budżety emisyjne – w takiej czy innej formie – stanowią element rozwiązań przyjętych w każdym z tych państw.

Tam, gdzie podobnych rozwiązań jeszcze nie ma, jest prowadzona dyskusja na temat ich przyjęcia. Dzieje się tak np. w Słowacji, której rząd w tym roku przedstawił projekt ramowego prawa o ochronie klimatu.

W Polsce ani rząd, ani Sejm nie informowały o podjęciu prac nad ramową ustawą o ochronie klimatu. Dyskusja dotycząca rozwiązań, które mogłyby znaleźć się w ramowej ustawie o ochronie klimatu, toczy się gdzie indziej – wśród przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego. W kwietniu bieżącego roku Fundacja ClientEarth Prawnicy dla Ziemi przedstawiła pierwszy polski projekt ramowej ustawy o ochronie klimatu. Rozwiązania zawarte w tym projekcie, w tym w szczególności dotyczące prawnie wiążących celów neutralności klimatycznej oraz redukcji emisji gazów cieplarnianych, a także mechanizmów opartych na budżetach emisyjnych, są oparte na tych, które z powodzeniem funkcjonują już w innych państwach Europy.

Nadejdzie taki moment, kiedy brak podobnych rozwiązań w Polsce zostanie uznany za lukę na mapie prawa państw członkowskich UE. Lepiej nie zwlekać z dyskusjami i decyzjami, które inne państwa (w tym Węgry) już mają za sobą. ©℗