Zmiana bez cienia zmiany. Węgrzy mają problem z unijną oceną wymiaru sprawiedliwości

Węgrzy mają podobny do Polski problem z unijną oceną wymiaru sprawiedliwości. Wprowadzają właśnie ustawę, która teoretycznie ma go uzdrowić i odpolitycznić, ale tak naprawdę – jeśli w ogóle – to najwcześniej w połowie następnej kadencji parlamentu.

Niespełna 48 godzin po wygranych czwarty raz z rzędu wyborach parlamentarnych koalicji Fidesz-KNDP przyszło się zmierzyć z uruchomionym przez Komisję Europejską mechanizmem warunkowości. Został on wdrożony z uwagi na „obawy przed poważnym zagrożeniem wydatkowania unijnych środków”. Teoretycznie UE mogła zamrozić łącznie nawet 40 mld euro pochodzących zarówno z Funduszu Odbudowy, jak i budżetu UE na lata 2021–2027.

O ile Komisja Europejska nie śpieszyła się z podejmowaniem jakichkolwiek kroków przeciwko Węgrom, o tyle powzięcia zdecydowanych działań domagał się Parlament Europejski. We wrześniu 2022 r. większością 433 głosów przyjął raport europosłanki Zielonych Gwendoline Delbos-Corfield, który dowodził istnienia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez Węgry wartości, na których opiera się Unia. Na mocy tego dokumentu państwa nie nazywano już demokratycznym, lecz „hybrydową autokracją elekcyjną”.

Wśród podnoszonych w raporcie krytycznych opinii były także te dotyczące wymiaru sądownictwa. Te stały się później jednym z głównym elementów, na których oparto postępowanie przeciwko Węgrom. Tuż po debacie w Parlamencie Europejskim Agencja Reutera, powołując się na swoje źródła, podała, że Komisja Europejska po raz pierwszy skorzysta z prawa do zawieszenia środków w ramach mechanizmu warunkowości.

Ostatecznie w grudniu 2022 r., podczas szczytu Rady UE, przyjęto jednak węgierski Krajowy Plan Odbudowy. Ustanowiono przy tym 27 superkamieni milowych, od których uzależniono wypłatę środków unijnych z mechanizmu odbudowy pocovidowej.

Zawieszone miliardy

Przy okazji wszelkich ruchów węgierskich władz wciąż wraca kwestia miliardów euro. Warto to uporządkować. W obecnej perspektywie budżetowej (2021–2027). Węgrom w ramach Funduszu Spójności przysługuje ok. 22 mld euro. W grudniu 2022 r. Rada UE zdecydowała o zawieszeniu 6,3 mld euro z puli tej z uwagi na mechanizm warunkowości. Wypłata kolejnych 2,5 mld euro (także z FS) została wstrzymana z uwagi na trwające trzy postępowania w związku z: ustawą „o ochronie dzieci”, która jest uważana za jawnie homofoniczną, ze sposobem traktowania azylantów oraz ograniczaniem przez rząd wolności akademickiej. Co z pozostałą kwotą 13,2 mld euro? Ta została zawieszona z uwagi na nieprzestrzegania przez Węgry Karty praw podstawowych w zakresie zachowania niezawisłości sądownictwa.

Działania, które podejmuje węgierski rząd, są zatem realizowane z dwóch powodów. Po pierwsze, mają wypełnić zobowiązania wynikające z Karty praw podstawowych, a po drugie, zrealizować kolejne z 27 kamieni milowych, które umożliwią wypłacenie nie tylko gwarantowanej i bezzwrotnej kwoty (5,8 mld euro), lecz także możliwość skorzystania z komponentu pożyczkowego (6,6 mld euro). Poza kamieniami milowymi Węgry muszą jeszcze wypełnić zobowiązania związane z przeciwdziałaniem korupcji (17 środków antykorupcyjnych) oraz dwa warunki związane z audytem i kontrolą wydawania funduszy unijnych. Gra toczy się więc o olbrzymie pieniądze. I to im podporządkowane są zmiany w prawie.

Ustawy napisano w Brukseli

Jeszcze w sierpniu 2022 r., a więc krótko przed działaniami PE i Komisji, węgierski rząd wysłał do Brukseli deklarację, iż niezwłocznie – w czasie jesiennej sesji parlamentu – rozpocznie dostosowywanie prawa do unijnych wymogów. To zobowiązanie przybrało także formę wiążącego aktu prawnego w postaci rozporządzenia opublikowanego w odpowiedniku naszego Dziennika Ustaw (Magyar Közlöny). Budapeszt nie ukrywał, że gwarancją skuteczności ma być to, iż projekty napisano w ścisłej współpracy z przedstawicielami Komisji Europejskiej. W ten sposób na bieżąco oceniano, czy podejmowane działania legislacyjne zyskają aprobatę unijnych komisarzy.

Pierwszy pakiet ustaw miał przede wszystkim przeciwdziałać nadużywaniu unijnych środków. 19 listopada 2022 r. uruchomiono specjalny urząd ds. integralności. Do jego kompetencji należy kontrolowanie właściwego wydatkowania środków unijnych – teraźniejszych i przyszłych, a także procedur powziętych do pięciu lat wstecz. Powołano także radę doradczą ds. przeciwdziałania korupcji.

Szybko okazało się jednak, że nadzieje żywione przede wszystkim przez Tibora Navracsicsa, byłego europejskiego komisarza, który w węgierskim rządzie odpowiada m.in. za fundusze unijne, były płonne. Długi czas uważano, że wypłatę środków nawet z KPO uda się zrealizować w I połowie 2023 r. Unia pozostawała jednak nieugięta – oczekuje, że węgierski rząd najpierw zrealizuje swoje deklaracje (tzn. wdroży je w życie), a dopiero potem Bruksela ewentualnie zmieni podejście.

Cztery miesiące oczekiwania… i porozumienie

W połowie stycznia rząd przekazał Komisji Europejskiej do zaopiniowania propozycje zmian w wymiarze sądownictwa (powtórzmy jeszcze raz – nadrzędnym celem Budapesztu jest przekonanie UE do tego, że Węgrom należy odwiesić ponad 13 mld euro z Funduszu Spójności; sprawa KPO jest istotna, ale drugorzędna). 24 kwietnia 2023 r. minister sprawiedliwości Judit Varga poinformowała w mediach społecznościowych o uzyskaniu technicznego porozumienia z Komisją Europejską w sprawie reformy wymiaru sprawiedliwości. Tego samego dnia pięć grup parlamentarnych z Parlamentu Europejskiego napisało do Komisji Europejskiej list, w którym skrytykowały węgierski rząd za markowanie chęci zmian. Z jednej strony przygotowywano reformę wymiaru sprawiedliwości, z drugiej – rząd pracował nad projektami, które potencjalnie mogłyby unijne prawo łamać (m.in. ustawy o statusie nauczyciela i o ochronie dzieci).

27 kwietnia do węgierskiego Zgromadzenia Krajowego wpłynął zaktualizowany projekt ustawy obejmującej także reformę wymiaru sprawiedliwości. Fakt ten zostanie potem skrytykowany m.in. przez węgierski Komitet Helsiński, ponieważ ostateczna wersja projektu była inna od tego, którą konsultowano, co miało w jego opinii łamać kamienie milowe związane z przejrzystością stanowienia prawa.

2 maja parlament rozpoczyna prace nad aktem prawnym, którego formalna nazwa to ustawa o zmianie przepisów dotyczących oświadczeń majątkowych w celu osiągnięcia porozumienia z Komisją Europejską. Nazywa się ją ustawą sałatkową, ponieważ obejmuje zmiany w wielu różnych aktach prawnych (tego typu ustawy mają według węgierskich władz… ograniczać biurokrację). Nazajutrz, 3 maja, ustawa zostaje uchwalona przez parlament i skierowana do prezydent Katalin Novák. Ta podpisała i opublikowała ustawę 10 maja. Komisja Europejska ma teraz 90 dni na ocenę formalnie uchwalanego już aktu, który wejdzie w życie 1 czerwca 2023 r.

Co się zmieni?

Dotychczas centralną postacią w węgierskim systemie sądownictwa był prezes OBH (Krajowego Biura Sądownictwa). Urzędnik ten wybierany był przez parlament większością dwóch trzecich głosów na wniosek prezydenta. Odkąd system zreformowano, była to zawsze osoba lojalna wobec większości Fidesz-KDNP, tym bardziej że prezydencka propozycja kandydata nie musiała być konsultowana z zainteresowanymi środowiskami. W latach 2012–2019 przewodniczącą OBH była Tünde Handó, prywatnie żona Józsefa Szájera – jednego z prominentnych działaczy Fideszu. Większość decyzji podejmowanych przez OBH, m.in. w zakresie awansów czy delegowania sędziów, była podejmowana de facto jednoosobowo.

Na stanowiska prezesa OBH w przyszłości (można domniemywać, że chodzi o kolejną kadencję), będzie mogła zostać wybrana osoba z co najmniej dwuletnim stażem w roli prezesa sądu. Ma też być według nowej ustawy „niezależna, rzetelna, bezstronna i uczciwa”. Prezes nie będzie mógł się także ubiegać o reelekcję. Przy zgłaszaniu kandydatury prezydent będzie musiał zwrócić się o opinię do Krajowej Rady Sądownictwa (OBT). Tylko kandydaci zaaprobowani przez OBT będą mogli być przedstawieni parlamentowi.

Kadencja trwa dziewięć lat i nie zostanie skrócona w związku z wejściem w życie ustawy. Oznacza to, że György Barna Senyei, który na urząd ten został wybrany 10 grudnia 2019 r. pozostanie przewodniczącym na dotychczasowych zasadach nie tylko do końca obecnej kadencji Fidesz-KDNP (2026 r.), ale jeszcze na połowę kadencji kolejnego parlamentu.

Od 1 czerwca 2023 r. teoretycznie zostanie wzmocniona pozycja Krajowej Rady Sądownictwa. W jej skład wchodzi obecnie 15 członków, a jej przewodniczącym jest prezes Sądu Najwyższego (Kúria). Od 1 czerwca OBT stanie się autonomicznym organem z własnym, niepodważalnym budżetem. Przewodniczyć jej nie będzie już prezes SN.

Nie wiadomo jeszcze, jakie wymogi trzeba będzie spełnić, by wejść w skład OBT. Określi to w rozporządzeniu właściwy minister. Judit Varga, minister sprawiedliwości, zapowiada, że jedynym nowym ograniczeniem przy nominacjach będzie to, by nie łączyli czynnej pracy sędziowskiej z zasiadaniem w OBT. W uzasadnieniu projektu wpisano, iż chodzi o zagwarantowanie „właściwego wykonywania obowiązków służbowych”.

Rada uzyska prawo do składania skarg do Sądu Konstytucyjnego, jeżeli dany akt prawny, przy którego ustanawianiu potrzebna była jego opinia, nie został z nim konsultowany. W przypadku stwierdzenia takiego niedopatrzenia SK będzie mógł akt unieważnić. Warto jednakże wskazać, że członkami SK od lat są wyłącznie nominaci koalicji Fidesz-KDNP.

Nie ma także informacji, by miało dojść do zmiany na stanowisku przewodniczącego OBT przed upłynięciem kadencji obecnego prezesa Sądu Najwyższego.

Kolejnym nowym uprawnieniem OBT ma być konieczność jej zgody na delegowanie sędziego i odwołanie go z delegacji. Dotychczas były to kompetencje własne przewodniczącego OBT, które zresztą budziły daleko idące wątpliwości. Teraz przejmie je przewodniczący Krajowego Biura Sądownictwa.

Zmiany także w Sądzie Najwyższym

Do wymogów, jakie będzie musiał spełnić kandydat na prezesa SN (m.in. pięcioletnie doświadczenie w orzekaniu), dochodzą nowe, związane z koniecznością posiadania przez niego co najmniej dwuletniego doświadczenia na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego. Obecny zarządca SN – András Zs. Varga – zanim został prezesem, w Kúrii nie pracował nigdy. Został wybrany na stanowisko w 2021 r. Jego kadencja trwa sześć lat. Reforma nie znosi go z urzędu, to znaczy, że będzie go piastować do 2027 r. Nie będzie się natomiast mógł ubiegać o reelekcję.

Kandydata do Kúrii także będzie opiniować OBT, która sprawdzi jego kwalifikacje od strony formalnej. Na wiceprezesów Sądu Najwyższego będzie można wybrać również tylko te osoby, które zostaną zaaprobowane przez OBT. Następnie wyboru dokonują sami sędziowie SN.

Zgodnie ze zobowiązaniami sędziowie otrzymują prawo do składania pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości UE. Dotychczas istniała możliwość kontroli postanowienia o skierowaniu pytania prejudycjalnego (przez Sąd Najwyższy), w tym uniemożliwienia jego skierowania. Jest to de facto przywrócenie sędziom praw wynikających z unijnego traktatu.

Optymizm na pokaz

– Węgry wypełniły teraz swoje zobowiązania dotyczące wymiaru sprawiedliwości – powiedziała minister sprawiedliwości Judit Varga po głosowaniu w parlamencie. Według rządu ewentualne niewypłacanie środków unijnych byłoby teraz przejawem wyłącznie złej woli i działaniem politycznym UE. Węgierski Komitet Helsiński wskazuje z kolei na liczne niedociągnięcia uchwalonej ustawy. Na przykład to, że ze znowelizowanych przepisów nie wynika, że prezes Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego nie mogą być tą samą osobą.

Według portalu Napi.hu, uchwalając reformę wymiaru sprawiedliwości, Węgry zrealizują 11 z 16 warunków uzyskania dostępu do pełnej kwoty funduszy spójności. Dziennikarze powoływali się przy tym na ustalenia Komisji Europejskiej. Pewne już jest, co przyznał także wyraźnie zawiedziony tym faktem minister Navracsics, że Węgry nie otrzymają unijnych środków przed latem. Nie ma wątpliwości, że analiza skuteczności nowych przepisów zajmie unijnym urzędnikom sporo czasu. Minister przekazał także, że reforma realizuje zaledwie 4 z 27 kamieni milowych, które z kolei dałyby dostęp do środków z KPO.

Tak naprawdę po ustawie, która wprowadziła system kontrolowania wydatkowania unijnych środków, reforma sądownictwa jest kolejną, która deklaruje zmiany… bez zmian. Co prawda zostanie wzmocniona pozycja OBT, ale nominacje najprawdopodobniej będą otrzymywać sędziowie, na których Fidesz-KDNP może liczyć. Przewodniczącym OBT pozostanie wybrany przez Fidesz-KDNP prezes Sądu Najwyższego, podobnie jak z urzędu nie zrezygnuje przewodniczący Krajowego Biura Sądownictwa.

Czy Unia zadowoli się formalnymi zmianami – i to ze skutkami przewidzianymi dopiero w bardzo długiej perspektywie? Na to odpowiedzi na razie nie ma, bo z technicznego porozumienia z 24 kwietnia nie wynika nic poza tym, że ono jest. ©℗