Do najważniejszego procesu realizującego zasadę przedstawicielstwa na najbliższe cztery lata podchodzi się z większą dezynwolturą niż do wyboru samorządu szkolnego.
Pozornie mogłoby się wydawać, że polskie podwórko polityczne jest czymś wyjątkowym, a rządy PiS dokonały katalizy wszystkiego, co jest najgorsze dla praworządności oraz samego prawa. Prawnik jednak, gdy stara się rozejrzeć dookoła bez zbędnych emocji, widzi nie tylko perspektywę międzynarodową (a tutaj przykłady łamania praw człowieka zarówno w odległej Brazylii, jak i na bliskiej Słowacji – problemy Romów, zmiany w prawie wyborczym, np. na Węgrzech), lecz także temporalną. Polska klasa polityczna nie od wczoraj wystawia prawo (i samych prawników) na ciężką próbę. Niezależnie od opcji ideowej, z którą jest związana. Chociażby populistyczne próby nowelizacji kodeksu karnego, które weszły już do kanonu pomysłów większości polskich rządów. Nie inaczej jest z kodeksem wyborczym. I choć oczywiście postawa obecnej władzy jest machiaweliczna, to opozycji należałoby przytoczyć radę na pamięć znaną z wierszyka dla dzieci: „Co dzień na głowę wody kubełek oraz na trąbie zrobić supełek”. Niestety, kto czytał Tuwima, ten wie, że nie pomogło.
O tym, jak ulotna jest pamięć polityków, świadczy chociażby głosowanie przez lwią część „demokratycznej opozycji” za nowelizacją ustawy o Sądzie Najwyższym. Z punktu widzenia komentatora wydarzeń prawniczych należałoby zadać (być może retoryczne) pytanie: „Czy to efekt złej woli, czy niewiedzy?”. Lepiej (bo nie dobrze) byłoby wierzyć, że to drugie, choć obawiam się, że zasadne jest przyjęcie postawy Einsteina, czyli „głęboko wierzącego ateizmu”.
Wiara – w zasadę demokratycznego państwa prawnego i wywiedzione z niej inne zasady przewodnie dla funkcjonowania prawa i państwa – wśród samych prawników wydaje się bardziej w cenie aniżeli wiedza z obserwacji. W szczególności wciąż wierzymy, że postanowienia konstytucji zadziałają, choć weryfikacji opartej na właściwych aksjomatach możemy się nie doczekać. W tym obszarze coraz częściej poruszamy się w dziedzinie mitów i legend. Jedną z najistotniejszych płaszczyzn tej weryfikacji w kolejnych miesiącach będą wybory, które pod koniec ubiegłego roku trafiły na tapet rządzących. Zmiany w prawie wyborczym zapewne staną się faktem.
Wśród teoretyków prawa konstytucyjnego nie wieje optymizmem, gdy czytają wypowiedzi szefowej Krajowego Biura Wyborczego w wywiadzie dla DGP (nr 31 z 14 lutego 2023 r.). O przyjętej nowelizacji Magdalena Pietrzak stwierdza: „To są naprawdę techniczne rozwiązania – ustalenie, w którym miejscu wyborca wrzuca kartę do głosowania (…), czy ma do urny włożyć kartę, czy książeczkę (…). Nawet jeśli w naszym odczuciu są ważne, to nie w aspekcie istotności prawa wyborczego (…)”. W moim przekonaniu najłaskawsza ocena takiej wypowiedzi to: trywializowanie wprowadzonych zmian.
To, czy do urny wrzuca się książeczkę, czy kartę do głosowania, ma kluczowe znaczenie dla procesu wyrażania woli wyborczej, co pokazały wybory samorządowe z 2014 r. Użyte podówczas „książeczki” wpłynęły na dużą liczbę oddanych głosów nieważnych bądź takich, w których uprawnieni do głosowania nie potrafili jednoznacznie odnaleźć wybranych kandydatów. Wątpliwości interpretacyjne miały nawet komisje wyborcze. Proces ten opisano w badaniu przeprowadzonym przez Fundację Batorego, a wnioski przedstawił dr Adam Gendźwiłł.
Odnośnie do samych zmian dokonywanych w prawie wyborczym należy odwołać się do dorobku znakomitych konstytucjonalistów, jak chociażby prof. Krzysztofa Skotnickiego czy prof. Grzegorza Kryszenia oraz innych, którzy wielokrotnie wypowiadali się na temat standardów wyborów w państwach demokratycznych. Warto przywołać chociażby koncepcję „wolnych wyborów” opisaną przez prof. Kryszenia (por. „Standardy prawne wolnych wyborów parlamentarnych”, Białystok 2007). Autor wskazuje, że zasada wolnych wyborów – niezależnie od tego, czy jest expressis verbis wyrażona w akcie normatywnym – odgrywa dominującą rolę w systemie prawa wyborczego państwa, które pretenduje do miana demokratycznego (por. s. 94). Samą treść powołanej zasady odnosi on do całego procesu wyborczego (zob. s. 90).
Cisza w legislacji
Przywołany dorobek doktryny wraz z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, który wprost stwierdził, że ustawodawca powinien się wstrzymać ze zmianami w prawie wyborczym przynajmniej na pół roku przed wyborami (por. wyroki TK o sygn. K31/06, K9/11, P5/14), każe zadać pytanie, czy uchwalona nowelizacja nie rodzi wątpliwości w kontekście naruszenia zasady wolnych wyborów.
Odnosząc się do półrocznego terminu ciszy legislacyjnej, który został sformułowany przez TK w sprawie norm prawa wyborczego, należy podkreślić, że wskazany okres nie jest tym samym co vacatio legis. Powinno się to wydawać oczywiste, choć w wypowiedzi już cytowanej szefowej Krajowego Biura Wyborczego czytamy: „Jeżeli chodzi o półroczne vacatio legis, to tygodniowy czy dwutygodniowy poślizg chyba nie powinien mieć doniosłego znaczenia, sądzę, że trybunałowi w ówczesnym orzeczeniu chodziło raczej o ducha prawa, a nie dotrzymanie terminu co do dnia. Ale oczywiście nie do mnie należy ocena”.
W ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych, a konkretnie w art. 4 tejże wskazano, że vacatio legis to czas od uchwalenia ustawy do wejścia w życie. Zresztą wydawać by się mogło, że wśród prawników termin ten nie budzi większych wątpliwości – już L.L. Fuller w „Moralności prawa” wskazywał na konieczność zachowania odpowiedniego okresu dostosowawczego. Cisza legislacyjna – zakaz zmian w prawie – nie jest przecież tym samym co okres spoczywania ustawy po jej uchwaleniu. Tak jak nowym nazwiskiem – zmienionym w związku z zawarciem związku małżeńskiego – nie posługujemy się przed ślubem.
Liczenie sześciu miesięcy w kontekście konieczności zachowania wstrzemięźliwości ustawodawcy od zmian w prawie – wbrew niektórym opiniom – nie odbywa się do momentu samego głosowania. Jest ono bowiem ukoronowaniem całego procesu wyborczego, który trwa zdecydowanie dłużej. W omawianym przypadku można przyjąć, że rozpoczyna go (w opcji minimalnej) zarządzenie wyborów przez Prezydenta RP, a to musi nastąpić nie później niż na 90 dni przed upływem czterech lat od rozpoczęcia kadencji Sejmu i Senatu (art. 98 ust. 2 in principio Konstytucji RP). Samo głosowanie musi nastąpić w dzień wolny od pracy przypadający w ciągu 30 dni przed upływem czterech lat od rozpoczęcia kadencji (art. 98 ust. 2 in fine Konstytucji RP). W praktyce oznacza to, że w obecnym stanie faktycznym sam akt głosowania musi zostać przeprowadzony w jedną z niedziel od 15 października do 5 listopada 2023 r. Jeśli wziąć pod uwagę to, że proces legislacyjny związany z nowelizacją kodeksu wyborczego wciąż nie został zakończony, widać, że okres ciszy legislacyjnej dotyczący prawa wyborczego zostanie zakłócony. Ja osobiście nie mam takiego przekonania jak szefowa KBR, że mianowicie zostanie naruszona wyłącznie litera prawa. Nie należy dewaluować ani zasad prawa konstytucyjnego, ani wyborczego, ani orzecznictwa TK w tym zakresie.
Ile okręgów i jakie
Największe kontrowersje w nowelizacji wzbudza utworzenie nowych obwodów głosowania, które – w ramach przyjętego przez Sejm prawa – mogą zostać powołane dla obwodów obejmujących minimum 200 mieszkańców, a nie jak do tej pory 500. I to prawda, że – jak przypomina szefowa KRB – w Danii czy Hiszpanii obwodów jest proporcjonalnie więcej niż obecnie w Polsce. Z tym że należy przyjrzeć się strukturze wprowadzanych zmian. Dokonywanie komparatystyki prawniczej bez dogłębnej analizy całego systemu prawnego wydaje się zbyt daleko idącym uproszczeniem.
Na gruncie nowelizacji kodeksu wyborczego zmniejszono wyłącznie wymagania dotyczące dolnej granicy obwodów. Nie wprowadzono zmian w zakresie górnej granicy – ta pozostała na poziomie 4 tys. osób uprawnionych do głosowania. Co za tym idzie, rzeczywiście można ułatwić głosowanie osobom mieszkającym w mniejszych miejscowościach, nie pomyślano jednak o łatwiejszym dostępie do komisji w większych miastach. Wszyscy pamiętamy kolejki do głosowania w dużych miejscowościach chociażby podczas ostatnich wyborów prezydenckich. Proponowane zmiany zatem mogą mieć charakter dyskryminujący względem części wyborców. Nie mają one również charakteru marginalnego, jak np. obwody tworzone w DPS-ach. Mówimy bowiem o ok. 6 tys. nowych obwodów.
Analizując wyniki głosowania w wyborach do parlamentu przeprowadzonych w 2019 r., można dojść do interesujących konstatacji. Zgodnie z danymi zamieszczonymi na stronie Państwowej Komisji Wyborczej w miejscowościach poniżej 5 tys. mieszkańców Prawo i Sprawiedliwość uzyskało wynik 58,32 proc., w miejscowościach pomiędzy 5001 a 10 tys. mieszkańców – 54,57 proc. Tam gdzie mieszka 200–500 tys. uprawnionych, wynik ten to 30,42 proc. głosów oddanych na PiS, a powyżej 500 tys. – tylko 29,74 proc. Widać zatem, że głosowanie ma być udogodnione wyłącznie w miejscowościach, w których zdecydowaną przewagę ma obecna większość parlamentarna.
Barierą w oddaniu głosu jest nie tylko odległość do komisji wyborczej – co zostało apriorycznie założone przez ustawodawcę – lecz także ogólna dostępność dla wszystkich uprawnionych, np. poprzez zmniejszenie kolejek, co jest kluczowe dla osób starszych, niepełnosprawnych, mających małe dzieci bądź po prostu mających poświęcić swój czas na oddanie głosu. Wydaje się zatem, że została zaburzona konstytucyjna zasada równości – zarówno w zakresie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i art. 96 ust. 2 Konstytucji RP.
Pozytywnie można ocenić ułatwienie głosowania osobom niepełnosprawnym czy starszym, ale należy poczynić również zastrzeżenie, że przedstawiciele doktryny od lat zgłaszają postulat ułatwienia głosowania korespondencyjnego dla większej liczby uprawnionych czy nawet (choć tu trudno o jednomyślność) rozważenia głosowania przez internet. Ostatni temat budzi kontrowersje pod hasłem bezpieczeństwa, choć przykłady Estonii czy Szwajcarii pokazują, że nie jest to niemożliwe. W tym drugim kraju prace nad implementacją głosowania zdalnego podjęto już na początku wieku.
Politycy lubią zmieniać
Zmiany w prawie wyborczym są konieczne, ale nie powinny być wprowadzane w pośpiechu czy bez namysłu. Ich brak nie jest tylko domeną obecnej władzy. Przedstawiciele opozycji, którzy eksponują swoją cnotliwość, są w tym co najmniej groteskowi. Przypomnijmy, że od 1997 r. przed Trybunałem Konstytucyjnym kilkaset razy zawisły sprawy związane ze zmianami w prawie wyborczym. Tutaj pamięć instytucjonalna wydaje się zawodzić. Choć trzeba przyznać, że partia rządząca osiągnęła w przesuwaniu granicy zasad wolnych wyborów nowy poziom, to politycy generalnie lubią przeprowadzać podobne zmiany. I najczęściej przypomina im się, że warto by to zrobić, na chwilę przed wyborami – czego dowodem może być wcześniej powołane orzecznictwo TK.
Przymiotniki wyborcze stanowią wyłącznie pewne minimum, które powinno być spełnione przez organy państwa przy organizacji wyborów. Biorąc pod uwagę fakt, że proces elekcyjny ma umożliwić alternację władzy, trzeba wskazać, że inżynieria wyborcza musi być precyzyjna i przemyślana. Jest to jasne dla wszystkich prawników zajmujących się standardami wyrażania preferencji wyborczych. Z niewiadomych przyczyn jednak nie jest zaś wiadome politykom. W tym obszarze zmagamy się albo z niewykorzystywaniem wiedzy eksperckiej, albo z relatywizowaniem stanowisk przedstawicieli doktryny. Mówimy o najważniejszym procesie realizującym zasadę przedstawicielstwa na najbliższe cztery lata, a podchodzi się do niego z większą dezynwolturą niż do wyboru samorządu szkolnego.
Gdy świat pędzi do przodu, zastanawiamy się nad wykorzystywaniem sztucznej inteligencji w prawie, technologii blockchain w głosowaniu czy nawet nad tokenizacją pewnych praw związanych z wyborami, w Polsce przez cały czas walczymy o to, aby wybory były w pełni demokratyczne. Zupełnie inną kwestią jest fakt, że w naszym kraju dla przegranych wybory są zazwyczaj albo sfałszowane, albo chociaż niesprawiedliwe. Może więc politykom rzeczywiście przydałby się wody kubełek? Albo nawet kubeł? Rozwój prawa wyborczego należałoby pozostawić grupie niezależnych ekspertów i uchwalać jego zmiany ponad podziałami politycznymi. Nowelizacje nie powinny następować na pięć minut przed kolejnymi wyborami – niezależnie od tego, kto je wygra, a kto spodziewa się przegrać. Najprawdopodobniej bowiem za cztery lata znowu będziemy się zastanawiać, czy wprowadzone w ostatniej chwili zmiany są konstytucyjne i jak wpłyną na wynik głosowania. W rankingu demokracji (Democracy Index), który uwzględnia m.in. jakość procesu wyborczego, oscylujemy w okolicach 50. miejsca. Marne osiągnięcie.
Jeśli wziąć pod uwagę to, że proces legislacyjny związany z nowelizacją kodeksu wyborczego wciąż nie został zakończony, widać, że okres ciszy legislacyjnej dotyczący prawa wyborczego zostanie zakłócony
