Projekt nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym nie rozwiązuje żadnych problemów. Zostanie tak, jak jest, tylko zamieszania przykrywającego rzeczywistość będzie jeszcze więcej - piszą dr hab. Marta Romańska, sędzia Sądu Najwyższego, Wydział Prawa i Administracji, Katedra Postępowania Administracyjnego UJ, dr Agata Cebera, Katedra Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego i dr Jakub Firlus, Katedra Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Skrót „F1.1” nie ma nic wspólnego z wyścigami Formuły 1 czy myśliwcami przewagi powietrznej. Skrót ten wykorzystywany jest na oznaczenie jednego z kamieni milowych, od którego zrealizowania zależy wypłacenie Polsce środków w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO). Projekt KPO został przygotowany przez polskie Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, a w czerwcu 2022 r. zaakceptowany przez KE oraz Radę UE. Zobowiązania w nim zawarte stanowią zatem przedmiot wzajemnego porozumienia, a nie dyktatu jednego nad drugim. Kamień milowy F1.1. to dla wielu nie tylko symbol wspólnej drogi do praworządności poprzez reformę wzmacniającą niezależność i bezstronność sądów, lecz także nadziei na to, że poszukiwanie ochrony prawnej w polskim sądzie będzie się odbywać bez obaw o wpływy natury politycznej i personalnej na wynik postępowania.
W Zgodnie z deklaracjami twórców projekt ustawy zmieniającej ustawę o Sądzie Najwyższym z 13 grudnia 2022 r. powstał przede wszystkim po to, by zrealizować m.in. kamień milowy F1.1., a w ślad za tym stworzyć warunki do uzyskania środków z KPO. Czy projekt cel ten wypełnia? Po lekturze pierwszych stron uzasadnienia uważny czytelnik musi dojść do wniosku, że proponowane zmiany nie tylko nie realizują standardów, ale wręcz sprowadzą kolejną katastrofę na – będący i tak w nie najlepszej kondycji – polski wymiar sprawiedliwości. Ich istota sprowadza się do przeniesienia spraw dyscyplinarnych sędziów sądów powszechnych i sędziów Sądu Najwyższego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stać się ma „naczelnym strażnikiem” godności sprawowanego urzędu, a ponadto – w odniesieniu do sędziów SN – „naczelnym sądem weryfikującym”, w konsekwencji przeniesienia do NSA tzw. spraw testowych (dotyczących tzw. testu bezstronności sędziego – red.). Zaproponowane zmiany nie wpłyną na wzmocnienie niezależności i bezstronności sądów, lecz pogłębią już zastane problemy i sprawią, że wymiar sprawiedliwości zajmie się na długo wyłącznie sam sobą, a wykonywanie swoich podstawowych zadań odsunie na dalszy plan. A wszystko to w celu upozorowania, że w naszym systemie prawnym nie ma przeszkód do weryfikowania niezależności i bezstronności sędziego, także takiego, który objął stanowisko po przeprowadzeniu postępowania konkursowego przed neo-KRS. W istocie, mimo obaw wyrażanych publicznie przez Prezydenta RP, że NSA negatywnie zweryfikuje zdolność do wykonywania zadań w wymiarze sprawiedliwości przez powołane przez niego osoby, projekt z 13 grudnia niewiele w tej materii zmienia. Zostanie, jak jest, tylko zamieszania przykrywającego rzeczywistość będzie więcej.
Sądownictwo dyscyplinarne w NSA?
Zacznijmy od tego, co wśród komentatorów zdaje się wywoływać najwięcej kontrowersji, a zatem od przesunięcia do NSA sądownictwa dyscyplinarnego dla sędziów sądów powszechnych i sędziów SN. Dyskusja koncentruje się wokół art. 184 konstytucji, a zatem wokół pytania, czy rozszerzenie zakresu zadań NSA jest dopuszczalne. Na wstępie warto jednak zastrzec, że spojrzenie na problem z perspektywy tylko tego przepisu może prowadzić do uproszczeń, a w ślad za tym – do ocen nie tylko niepełnych, ale wręcz wprowadzających w błąd. Kwestia ta jest bowiem złożona, a jej rozstrzygnięcie wymaga jednoczesnej oceny kilku regulacji, ich rangi i wzajemnych relacji.
Zaproponowane zmiany nie wpłyną na wzmocnienie niezależności i bezstronności sądów, lecz pogłębią już zastane problemy i sprawią, że wymiar sprawiedliwości zajmie się na długo wyłącznie sam sobą, a wykonywanie swoich podstawowych zadań odsunie na dalszy plan
Na decyzji ustrojodawcy – podjętej w czasie prac nad konstytucją sfinalizowanych w 1997 r. – co do tego, jak ma być zorganizowany wymiar sprawiedliwości, zaważyły uwarunkowania historyczne. Ustrojodawca pozostał wierny modelowi zakładającemu odrębność sądownictwa powszechnego od sądownictwa administracyjnego i takiemu podziałowi zadań między oboma pionami, który ustalił się jeszcze w okresie międzywojennym. Sądom administracyjnym przypisał w art. 184 konstytucji zadanie kontroli administracji publicznej, chociaż dla porządku trzeba odnotować, że kompetencje sądów administracyjnych nigdy nie wyczerpywały się w samej tylko kontroli. Na rzecz sądów powszechnych działa natomiast domniemanie właściwości we wszystkich pozostałych sprawach, w które wymiar sprawiedliwości musi się zaangażować (art. 177 konstytucji). Wyrazem definitywnego rozdzielenia obu pionów sądownictwa, do którego doszło po zorganizowaniu dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, było zniesienie w 2004 r. Trybunału Kompetencyjnego działającego dotąd przy SN, właściwego w sporach kompetencyjnych między tymi sądami. Każdy z pionów sądownictwa realizuje zadania przy wykorzystaniu innych narzędzi – przepisów procesowych, a ich konstrukcja powinna uwzględniać specyfikę poszczególnych spraw i osiągnięcie standardów, z których zachowaniem należy je rozpoznawać.
Artykuły 177 i 184 konstytucji mają charakter ustrojowo-organizacyjny. Ustalona w nich regulacja nie jest wartością samą w sobie, lecz ma charakter środka pozwalającego sądom realizować wyznaczone im podstawowe zadanie – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, z zachowaniem standardów wyznaczonych przez art. 45 ust. 1 konstytucji. Prawo do sądu jako publiczne prawo podmiotowe w sprawach dyscyplinarnych przysługuje także sędziom. Wymiar sprawiedliwości w każdej sprawie, także zatem dyscyplinarnej, powinien sprawować sąd właściwy. A takim nie jest dowolny sąd, który wskaże ustawodawca, lecz taki, który można uznać za właściwy dla sprawy ze względu na jej przedmiot, procedurę, według której ma być rozpoznana, i specjalizację sędziów.
Poddanie sędziów sądów powszechnych i SN odpowiedzialności dyscyplinarnej przed NSA, poza tym, że nie mieści się w wyznaczonym w art. 184 konstytucji zakresie zadań tego sądu, prowadzi też do złamania standardu „sądu właściwego” w rozumieniu art. 45 ust. 1 konstytucji. Wprawdzie w świetle art. 184 i 177 konstytucji to ustawodawca ostatecznie decyduje o wyborze drogi, na której mamy poszukiwać ochrony prawnej w poszczególnych sprawach, a czyni to przez przypisanie określonej kategorii spraw do kognicji sądów powszechnych lub administracyjnych, jednak oznaczenie sądu nie może być przypadkowe. Można wybrać się w podróż dookoła świata rowerem, co jednak nie oznacza, że jest to w konkretnych okolicznościach wybór uzasadniony. Gdy chodzi zaś o funkcjonowanie sądownictwa, trudno godzić się na rozwiązania przypadkowe, gdy stan polskich spraw wymaga rozwiązań skutecznych.
Pionowi sądownictwa administracyjnego nie są obce doświadczenia orzekania o odpowiedzialności dyscyplinarnej, a ma to miejsce na dwóch różnych obszarach. Pierwszy obejmuje sędziów i asesorów sądów administracyjnych, drugi – kontrolę rozstrzygnięć dyscyplinarnych, w szczególności funkcjonariuszy służb i straży (np. CBA, ABW czy strażaków PSP). W tym drugim przypadku działalność sądu ma charakter kontrolny. Sąd administracyjny sprawdza, czy organ wymierzający karę dyscyplinarną zachował się zgodnie z prawem, sam jednak nie jest władny stosować sankcji. Skarga osoby ukaranej dyscyplinarnie inicjuje postępowanie, w którym orzeczenie dyscyplinarne może być wprawdzie uchylone, lecz sąd wprost i bezpośrednio o zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej nie będzie się wypowiadać, nie uzupełni postępowania dowodowego, nie uwzględni nowych okoliczności faktycznych itd. W tych sprawach NSA zajmuje się wyłącznie, w granicach skargi kasacyjnej, kontrolą zgodności z prawem wyroku WSA wydanego po zbadaniu legalności orzeczenia właściwej zawodowej komisji dyscyplinarnej, a nie bezpośrednio tym orzeczeniem.
W zakresie dotyczącym orzekania przez NSA o odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów i asesorów sądów administracyjnych kompetencje tego sądu mają odmienny charakter. Odnoszą się bowiem do relacji wewnętrznych w tym pionie sądownictwa, przyjmując formę quasi nadzoru nad stosowaniem prawa publicznego przez sędziów sądów administracyjnych.
Po uchwaleniu projektu z 13 grudnia NSA, jako sąd dyscyplinarny dla sędziów orzekających w strukturach sądownictwa powszechnego i SN, miałby m.in. rozstrzygać, czy sędzia w sposób oczywisty i rażący naruszył („obraził”) przepisy prawa cywilnego czy karnego. Doświadczenie nabyte na gruncie stosowania prawa administracyjnego i postępowań dyscyplinarnych sądowoadministracyjnych na niewiele się tu przyda. Przesunięcie kompetencyjne proponowane przez grupę posłów jest groźne nie tylko z punktu widzenia sędziów, o których przewinieniach dyscyplinarnych NSA jako sąd dyscyplinarny miałby orzekać, lecz także sędziów NSA, którzy musieliby wypowiadać się o kwestiach, co do których wiedzy eksperckiej mogą nie mieć, bo i nie muszą. Na stanowisko sędziego sądu administracyjnego może być powołany ten, kto m.in. wyróżnia się wysokim poziomem wiedzy w dziedzinie administracji publicznej, prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem administracji publicznej.
Projektowane rozwiązania jednoznacznie naruszają ustalony konstytucyjnie podział zadań w wymiarze sprawiedliwości między sądy powszechne – pod nadzorem SN – i sądy administracyjne. Żadne z konstytucyjnych kryteriów nie przemawia za NSA jako sądem właściwym w sprawach dyscyplinarnych sędziów SN i sądów powszechnych, przy czym w świetle konstytucji i ustaw ustrojowych sądownictwa oczywiste jest, że organem właściwym – przy uwzględnieniu wspomnianych kryteriów – może być wyłącznie Izba Karna SN. Z tej perspektywy nieprzypadkowe wydaje się zobowiązanie się państwa w KPO, że: „we wszystkich sprawach dotyczących sędziów, w tym dotyczących postępowania dyscyplinarnego i uchylenia immunitetu sędziowskiego, określi zakres jurysdykcji Izby Sądu Najwyższego, innej niż istniejąca Izba Dyscyplinarna, spełniającej wymogi wynikające z art. 19 ust. 1 TUE” (KPO, s. 349). Proponowane w projekcie ustawy przesunięcie kompetencyjne oznacza nie tyle obejście treści KPO, ile jego niewypełnienie. NSA nie jest i nigdy nie będzie Sądem Najwyższym ani jedną z jego izb.
„Odświeżona” procedura testowa
W KPO Polska zobowiązała się, że „zapewni, aby wszczęcie w postępowaniu sądowym weryfikacji spełniania przez sędziego wymogów niezawisłości, bezstronności i „ustanowienia ustawą” zgodnie z art. 19 TUE było możliwe dla właściwego sądu, jeżeli pojawia się w tym względzie poważna wątpliwość i taka weryfikacja nie jest kwalifikowana jako przewinienie dyscyplinarne” (KPO, s. 349). Projekt nowelizacji przewiduje pewne „udoskonalenia” dotyczące procedury testowej obowiązującej od 15 lipca 2022 r., lecz w dalszym ciągu nie jest to rozwiązanie optymalne. Przede wszystkim wątpliwa jest relacja, w jakiej procedura testowa pozostaje względem upoważnienia do oceny przez sąd z urzędu, czy sędzia wyznaczony do składu orzekającego spełnia wymogi niezawisłości, bezstronności i „ustanowienia ustawą”. Proponowane rozwiązanie zakłada nie tylko możliwość weryfikacji sędziego przez sędziów wyznaczonych do składu orzekającego w SN, lecz także do złożenia wniosku przez SN (ściślej – składu rozpoznającego sprawę) o przeprowadzenie takiego testu przez NSA. Ustawodawca wybrał więc drogę mnożenia i powielania instytucji zorientowanych na ten sam cel, zamiast skorzystać z prostych i skutecznych środków – takich jak uchylenie ustawy kagańcowej i zawieszenie procesu nominacyjnego sędziów do czasu naprawy sytuacji w KRS.
„Odświeżona” procedura testowa jest dotknięta dokładnie tym samym błędem co jej pierwowzór, a mianowicie nie wyłącza opcji zastosowania sankcji względem sędziego stawiającego pytanie o niezawisłość, bezstronność i „ustanowienie ustawą” innego sędziego. Pozostawienie w systemie fundamentów ustawy kagańcowej musi przecież czemuś służyć. W obrocie nie mogą obowiązywać normy pozbawione praktycznego znaczenia. Z tych też przyczyn twierdzimy, że celem ustawodawcy nie jest wcale wyłączenie odpowiedzialności dyscyplinarnej w podanej sytuacji, a jedynie stworzenie pozorów takiego wyłączenia, co wydaje się jeszcze bardziej niebezpieczne. Wkraczamy w obszar podstępnej gry, w której puszczamy oko do KE, pozwalając sędziom przeprowadzać sprawy testowe sensu stricto oraz weryfikować sędziów w innym trybie, ale jednocześnie kwestia jakiejś odpowiedzialności pozostaje otwarta. Co istotne, proponowane rozwiązanie nie stanowi także wykonania postanowienia wiceprezes TSUE z 14 lipca 2021 r. (C-204/21 R) (postanowienie zabezpieczające nakazujące zawieszenie działalności Izby Dyscyplinarnej SN – red.), gdyż skutkiem uchwalenia proponowanych zmian wcale nie będzie zawieszenie stosowania przepisów art. 5 par. 1a–b ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Czas a wymiar sprawiedliwości
Co jest zasadniczym, a co ubocznym przedmiotem działalności sądów administracyjnych? Temat ten można przyrównać do powracających rozmów o tym, jak dużą część czasu pracy lekarza może pochłaniać biurokracja, a jaką część powinien on poświęcić na leczenie pacjentów. O ile wypełnianie obowiązków sprawozdawczych bywa uzasadnione, o tyle samo w sobie nie skutkuje poprawą zdrowia pacjentów. Podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a działalnością uboczną: ocena odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów i asesorów, ocena konieczności uchylenia im immunitetu czy sprawy testowe. Projektowane zmiany stwarzają realne zagrożenie, że te „podstawowe” będą ustępować miejsca tym „ubocznym”, nie dlatego, że są „ważniejsze”, lecz dlatego, że wobec krótkich terminów realizacji, można je określić mianem „pilnych”. Ostatecznie zamiast wykorzystać potencjał orzeczniczy sędziów na udzielnie ochrony prawnej, dokonuje się ich uwikłania w działalność uboczną. Co różni ją jednak od biurokracji w służbie zdrowia? O ile ta ostatnia może w pewnych aspektach znaleźć szersze uzasadnienie i sens, o tyle angażowanie czasu sędziów w realizację nieoperatywnej procedury testowej już nie. Zaprowadzi to wyłącznie do straty czasu, pieniędzy publicznych, potencjału, a i wiary w racjonalność działań prawodawcy.©℗
Artykuł jest drugą i ostatnią częścią analizy rozpoczętej przez autorów w poprzednim wydaniu „Prawnika”