Wbrew deklaracjom polityków projekt nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym nie realizuje kamieni milowych KE w obszarze praworządności i nie może być zaakceptowany jako element prawa krajowego. I to z bardzo wielu powodów. Autorami tekstu są: dr hab. Marta Romańska, sędzia Sądu Najwyższego, Wydział Prawa i Administracji, Katedra Postępowania Administracyjnego UJ; dr Agata Cebera, Katedra Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego i dr Jakub Firlus, Katedra Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Nie od dziś wiadomo o problemach Polski ze spełnieniem wymagań KE warunkujących wypłacenie środków z KPO. Problemy te, co niechętnie wreszcie przyznają przedstawiciele władzy, nie dotyczą tylko praworządności. Od miesięcy uwaga opinii publicznej jest jednak skupiana właśnie na niej. Słyszymy, że to KE myli się w ocenie, jakoby w Polsce istniało zagrożenie dla instytucji mających zapewniać praworządne działanie władzy wykonawczej, i nieprawdą jest, jakoby próbowała ona podporządkować sobie sądy. Jeśli temu zapewnieniu przeczyły i przeczą fakty, to tym gorzej dla faktów. Przedstawiciele władzy wykonawczej są konsekwentni w postawie zapowiedzianej jakiś czas temu przez jej lidera: nikt nam nie powie, że białe jest białe…
W połowie roku Prezydent RP zaproponował rozwiązania, które miały realizować kamienie milowe KE w zakresie praworządności. Prawdopodobnie jednak sam prezydent, albo osoby z nim współpracujące, będące autorami firmowanych przez niego projektów legislacyjnych, uważali zastrzeżenia KE za wydumane i oparte na błędnej ocenie polskiej rzeczywistości, a samą Komisję za instytucję, która zadowoli się jakimkolwiek pozorowanym działaniem, bo takie właśnie zaproponowano w ustawie z 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (…) obowiązującej od 15 lipca 2022 r. (dalej: nowela lipcowa). W krajowej perspektywie, wymagającej szczególnego wyczulenia osób deklarujących strzeżenie polskich interesów przed obcymi, ani autor projektu ustawy, ani Sejm nie pomyśleli o tym, że scenę, na której ma być stosowana, muszą zorganizować sądy powszechne, administracyjne, NSA i SN. Sędziowie i pracownicy administracyjni tych sądów zostali nagle i bez żadnego przygotowania postawieni wobec konieczności rozpoznawania nowej kategorii spraw wymagających najpierw prawidłowej kwalifikacji, zarejestrowania, uzupełnienia braków pism, wyznaczenia składów orzekających itd. Ustawodawca założył rozpoznawanie spraw testowych w instrukcyjnym, krótkim terminie (dwa tygodnie od dnia złożenia wniosku), co musi oznaczać odsunięcie w czasie rozpoznania pozostałych spraw – tych, którymi poszczególne sądy przede wszystkim powinny się zajmować.
Osobnego wyliczenia wymagałyby problemy ze stosowaniem przepisów o postępowaniu testowym wynikające z różnic w sposobie uregulowania postępowania cywilnego, karnego, sądowoadministracyjnego, których twórcy nie uwzględnili, bo ich nie znali albo je zbagatelizowali. Jeśli zatem w połowie roku jeszcze bardziej dotkliwie wydłużył się czas rozpoznawania spraw przed polskimi sądami, to nie jest to tylko „zasługa” reform przeprowadzanych od 2017 r. przez ministra sprawiedliwości; pan prezydent ma na tym polu też swoje (liczne) zasługi.
Z końcem roku władza wykonawcza chyba zrozumiała, że nie przekonała KE o zrealizowaniu kamieni milowych w obszarze praworządności, a sposób, w jaki nadrabia stracony czas, jest obejściem prawa w procesie legislacyjnym.
Problemy w wymiarze sprawiedliwości, przed których rozwiązaniem stanął ustawodawca, mają swój początek w 2017 r., a później tylko narastały. Pokrótce: zaczęło się od skrócenia kadencji Krajowej Rady Sądownictwa, zmiany ustawy o KRS w sposób prowadzący do obsadzenia tego organu przez osoby zaakceptowane przez polityków, za to niecieszące się akceptacją środowiska sędziowskiego, które mają reprezentować. Działań tak zorganizowanej KRS (neoKRS) na rzecz środowiska nie sposób wskazać, za to jej działania w postępowaniach o obsadzenie stanowisk sędziowskich były przyczyną wielu spektakularnych awansów zawodowych. Zbyt często najzdolniejszymi i godnymi awansu okazywali się i okazują urzędnicy ministerialni albo bliżsi i dalsi krewni oraz znajomi członków neoKRS, a także sympatycy władzy wykonawczej.
Zreorganizowano także SN, funkcję I prezesa tego organu objęła była wiceminister sprawiedliwości w gabinecie Zbigniewa Ziobry, a stanowiska sędziowskie, w pośpiechu, nie bacząc na zaskarżenie uchwał o przedstawieniu prezydentowi ich kandydatur, objęły osoby, które przeszły zreformowaną procedurę konkursową przed neoKRS. Odpowiedzią ustawodawcy, ale i prezydenta na głosy oburzenia i pytania, do czego to zmierza, było uchwalenie ustawy z 20 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (…) (tzw. ustawa kagańcowa, formalnie także inicjatywa poselska) obowiązującej od 14 lutego 2020 r. Pod groźbą kar dyscyplinarnych zakazano w niej sędziom badania umocowania sądów i trybunałów, konstytucyjnych organów państwowych oraz organów kontroli i ochrony prawa, a także ustalania lub oceny zgodności z prawem powołania sędziego lub wynikającego z tego powołania uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Ostatecznie prawo rozstrzygania w sprawie statusu sędziego lub jego uprawnienia do sprawowania wymiaru sprawiedliwości uzyskała stworzona w 2018 r. Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN, złożona wyłącznie z sędziów, których powołań dotyczy trwający spór. Zostali umocowani do orzekania o statusie zawodowym tych, którzy znajdują się w identycznej jak oni sytuacji, a zatem także o statusie własnym, co koliduje z fundamentalną zasadą wymierzania sprawiedliwości w sposób bezstronny i oderwany od własnego interesu.
Orzecznictwo, a może bardziej technika prowadzenia postępowań przez Izbę Dyscyplinarną w SN, działającą od 2018 r. do wejścia w życie ustawy lipcowej, są szeroko znane. W połowie roku sędziowie ID odeszli w stan spoczynku lub do innych izb SN, lecz ustawa kagańcowa pozostała w mocy, nieco tylko osłabiona przez dysfunkcjonalne postępowanie testowe.
Na to nałożyła się reforma TK, który działając pod przewodnictwem Julii Przyłębskiej, uznał wszystkie reformy wymiaru sprawiedliwości i SN przeprowadzone po 2017 r. za zgodne z Konstytucją RP, natomiast za niekonstytucyjne uznał stosowanie przez SN przepisów postępowania cywilnego i karnego regulujących instytucję wyłączenia sędziego; przy okazji obwieścił także prymat Konstytucji RP (wykładanej tak, jak on chce) nad prawem unijnym i Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Najnowszy projekt
Wady zaproponowanego w projekcie ustawy zmieniającej ustawę o Sądzie Najwyższym z 13 grudnia 2022 r. sposobu rozwiązania problemów w wymiarze sprawiedliwości – wykreowanych przez ustawodawcę i władzę wykonawczą – ujawniają się na wielu płaszczyznach. Ich wyliczenie trzeba zacząć od zagadnień konstytucyjnych.
Bardzo poważne wady projektu dotyczą także właściwych narzędzi, czyli rozwiązań proceduralnych do weryfikowania standardu bezstronności sędziów i niezależności sądów, ale też do prowadzenia przez NSA postępowań dyscyplinarnych sędziów wszystkich pionów wymiaru sprawiedliwości. Takich rozwiązań projektodawcy nie zaplanowali.
Osobną kwestią jest ocena projektu umożliwiająca udzielenie odpowiedzi na pytania, czy – poza kolejnym nieprawdopodobnym zamieszaniem w wymiarze sprawiedliwości i skoncentrowaniem dyskusji wokół problemów postępowania dyscyplinarnego sędziów – projekt ten prowadzi do usunięcia z sytemu prawnego rozwiązań prowadzących do podporządkowania wymiaru sprawiedliwości władzy wykonawczej oraz usunięcia skutków wcześniejszych działań podjętych z takim zamiarem, czy pozwala na przywrócenie zaufania do organów uczestniczących w postępowaniach zmierzających do obsadzenia stanowisk sędziowskich, czy choćby w wymiarze sprawiedliwości – wewnątrz jego struktur i na zewnątrz – przywraca pokój i porządek. Szczegółowa analiza jeszcze przed nami, ale już teraz warto się pokusić o wskazówkę dla ustawodawcy. Żeby wyrazić ją jak najkrócej, odwołajmy się do polskiej mądrości ludowej: „Czym się strułeś, tym się lecz”. A zaczęło się od KRS…
Nadużycie w procesie legislacyjnym
Dyskusja nad tym, czy Polska zrealizowała kamienie milowe w obszarze praworządności i czy rzeczywiście musi je zrealizować, żeby uzyskać środki z KPO, a nawet czy tych środków potrzebuje, trwała do 13 grudnia. Tego dnia z inicjatywą legislacyjną wystąpiła grupa posłów. Artykuł 118 ust. 1 Konstytucji RP formalnie tworzy ku temu podstawę. Są jednak sfery, w której aktywnością powinna wykazać się Rada Ministrów, i to aktywnością prowadzoną z pewnym wyprzedzeniem, nie byle jak, z nożem na gardle, bo sposób jej wykonywania jest dowodem profesjonalizmu albo jego braku. Także w tym przypadku go zabrakło.
Troskę o finanse publiczne na swe barki wzięli zatem posłowie i… nie udźwignęli. Być może dlatego, że osób po studiach prawniczych – co nie oznacza, że wykonujących zawody prawnicze – doliczyliśmy się w tej grupie ledwie trzech. Nikogo z podpisanych pod tą inicjatywą nie wolno z niej jednak rozgrzeszyć pod hasłem „ale przynajmniej się starali”. Rzecz jest nazbyt poważna. Po pierwsze, projekt narusza konstytucję, prowadzi do zdemolowania ustroju poszczególnych pionów sądownictwa, do dalszego obniżenia sprawności postępowań, do utrwalania patologii w wymiarze sprawiedliwości (w szczególności tych, które zadomowiły się w nim, począwszy od 2017 r.), a po drugie, jego złożenie jest obejściem przepisów ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych i standardów, które miały zabezpieczać.
Nie wierzymy, że projekt przygotowali politolodzy, ekonomiści itd., pod nadzorem paru osób, które ukończyły studia prawnicze. Ustawa o RM wymaga, by rządowy projekt ustawy, zanim trafi do Sejmu, został skonsultowany przez organy i instytucje mające rozeznanie w stosunkach, które projekt reguluje (czasem większe niż autorzy projektu), a ocenie zostały poddane koszty społeczne i finansowe, z którymi wiąże się jego wdrożenie. Zgłoszenie projektu ustawy przez grupę posłów tego nie wymaga...
Nie wierzymy w zdolność posłów do autorefleksji, a zatem w to, że powstrzymają się od zachowań będących obejściem prawa w procesie legislacyjnym. Doświadczenie uczy, że zawsze znajdzie się grupa takich aktywistów, jak autorzy projektu z 13 grudnia 2022 r. To organy mające kompetencje do oceny skutków tak prowadzonego procesu legislacyjnego (przede wszystkim TK, gdyby zaczął działać) i bezpośrednio nim dotknięci uczestnicy wspólnoty państwowej powinni w końcu powiedzieć „dość, proszę przestać się z nas naigrywać”.
Różne piony, te same problemy
W zamyśle ośrodków politycznych to pion sądownictwa administracyjnego, a dokładniej NSA, ma się przyczynić do realizacji „kamieni milowych”, a w ślad za tym do wypłaty środków z KPO. Rzetelna analiza projektu wymaga oceny stanu sądownictwa administracyjnego z uwzględnieniem tzw. reform wymiaru sprawiedliwości zapoczątkowanych w 2017 r. Skoro NSA ma stać się nie tylko „naczelnym sądem weryfikującym” sędziów, lecz również – jako sąd dyscyplinarny – „naczelnym strażnikiem” godności sprawowanego przez nich urzędu, to można by przypuszczać, że pionowi sądownictwa administracyjnego obce są problemy, o których dotychczas dyskutowano głównie w kontekście sądownictwa powszechnego oraz SN. Nic bardziej mylnego. Jak się wydaje, źródła błędnego przekonania, że sądy administracyjne ominął kryzys praworządności, upatrywać należy w tym, że TSUE i ETPC wprost o sędziach sądów administracyjnych się nie wypowiadały, bo nie została im stworzona po temu okazja (poza jednym aspektem – czyt. poniżej). Nie oznacza to jednak, że zagrożenia dla niezależności i niezawisłości nie są w obu pionach sądownictwa takie same.
Po pierwsze, nowi sędziowie sądów administracyjnych są powoływani przez prezydenta na wniosek neoKRS. Proces pełzającego court packing dotyczy zatem nie tylko sądów powszechnych i SN, lecz także sądownictwa administracyjnego. W świetle danych przedstawionych 15 grudnia 2022 r. przez Stowarzyszenie „Iustitia” prawie jedną trzecią składu NSA stanowią sędziowie powołani po 2018 r. Uczestniczenie w procedurze konkursowej przed neoKRS istotnie osłabia domniemanie niezawisłości sędziego bez względu na to, czy orzeka w tym pionie sądownictwa, o którym wprost wypowiadał się jeden z europejskich trybunałów. Nie sposób pominąć poglądu ETPC, który np. w sprawie Reczkowicz vs Polska w motywie 280 wskazał, że ukształtowana na mocy przepisów z 2017 r. KRS jest organem, który nie daje już dostatecznych gwarancji niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Problem neoKRS jest zatem wspólny dla sądów powszechnych, SN i sądów administracyjnych – nie wyłączając NSA.
Po drugie, w świetle przepisów ukształtowanych ustawą kagańcową sędziowie sądów administracyjnych nie mogą oceniać „zgodności z prawem powołania sędziego lub wynikającego z tego powołania uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości”. Warto przy tym podkreślić, że Rzeczpospolita Polska została zobowiązana do zawieszenia stosowania tej regulacji na mocy postanowienia wiceprezes TSUE z 14 lipca 2021 r. (C-204/21 R), a to osłabia domniemanie jej legalności. Przepisy te są jawnie niezgodne z normami wyższego rzędu. Nie można też pominąć ich praktycznego skutku, jakim jest potencjalne „odstraszanie” sędziów sądów administracyjnych od kwestionowania mieszanych składów sędziowskich, do których zostali wyznaczeni. Bez uchylenia ustawy kagańcowej sprawy testowe, czy to w wersji wprowadzonej do porządku prawnego nowelą lipcową, czy też „odświeżanej” na mocy analizowanego projektu ustawy, stanowią atrapę gwarancji prawa do sądu dla jednostki. Czymże różnić się będzie rozpoznanie sprawy dyscyplinarnej przez sędziego powołanego do orzekania w NSA na wniosek neoKRS od wymierzenia kary dyscyplinarnej przez równie wadliwie powołanego sędziego SN?
Po trzecie, sądownictwu administracyjnemu nie są niestety obce związki z władzą wykonawczą, którą sąd ten ma w wykonaniu mandatu konstytucyjnego kontrolować. Obok oczywistych relacji personalnych (np. powołanie wiceminister sprawiedliwości na stanowisko sędzi NSA) odnotujmy, że z jednej strony prezydent ustala regulamin określający szczegółowo tryb wewnętrznego urzędowania WSA oraz regulamin NSA, z drugiej strony minister sprawiedliwości, na wniosek prezesa NSA, może delegować, na czas określony, sędziego sądu apelacyjnego lub sędziego sądu okręgowego, za jego zgodą, do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym. ©℗
W świetle ustawy kagańcowej także sędziowie sądów administracyjnych nie mogą oceniać „zgodności z prawem powołania sędziego lub wynikającego z tego powołania uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości”
W kolejnym wydaniu „Prawnika” autorzy będą kontynuować swą analizę i wskazywać kolejne wady zgłoszonego projektu.