Organ zignorował wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do postępowania odwoławczego dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania zasadniczego, po czym wydał postanowienie o odmowie wszczęcia tego postępowania zasadniczego. A NSA odrzucił skargę NGO, twierdząc, że skoro postępowania zasadniczego nigdy nie wszczęto, to nie ma do czego wstępować.
NSA i skargi kasacyjne fundacji
Niebawem Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna szereg skarg kasacyjnych Fundacji Ocalenie na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie przyznania ochrony międzynarodowej uchodźcom z granicy polsko-białoruskiej. Choć rozstrzygnięcia będą miały już niewielkie znaczenie dla samych zainteresowanych (część z nich została wypchnięta z powrotem na Białoruś, część zapewne nie żyje, innym być może udało się przedostać do innych krajów UE), to mogą być kluczowe dla kwestii możliwości udziału organizacji społecznych w sprawach, w których organy odmawiają wszczęcia postępowań. Jedną taką sprawę NSA już rozstrzygnął i nie było to orzeczenie korzystne dla fundacji.
Chodziło o wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złożony przez obywatelkę Afganistanu, w sprawie którego szef Urzędu ds. Cudzoziemców postanowieniem z 7 października 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania. Powodem było rzekome złożenie tego wniosku przez pełnomocnika, a nie osobiście, jak wymagają przepisy (zgodnie z którymi w dodatku należy się posłużyć urzędowym formularzem, a wszystko ma się odbyć w obecności strażnika granicznego) - choć uchodźczyni konsekwentnie twierdziła, że dopełniła wymogów, co zostało utrwalone w postaci nagrania wideo. Prawnik migrantki złożył 19 października 2021 r. zażalenie na postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania do Rady ds. Cudzoziemców. Na tym etapie do sprawy chciała przystąpić Fundacja Ocalenie, która 26 listopada złożyła do tego organu wniosek o dopuszczenie jej do postępowania na podstawie art. 31 par. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.
Udział NGO w postępowaniu - ważny interes społeczny
Przepis ten stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Rada nigdy nie odpowiedziała na wniosek fundacji, a następnie 18 stycznia 2022 r. wydała postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji.
Oprócz tego jeden z członków rady (a wiec nie organ) poinformował organizację, że w związku z wydaniem postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wniosek o dopuszczenie jej do postępowania jest… bezprzedmiotowy, albowiem żadne postępowanie w sprawie udzielenia wskazanej cudzoziemce pomocy międzynarodowej się nie toczy.
W tej sytuacji fundacja zaskarżyła postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania azylowego, podnosząc naruszenie przepisów k.p.a. Miało nim być wydanie postanowienia kończącego postępowanie w II instancji bez wcześniejszego rozpatrzenia złożonego w toku tego postępowania wniosku NGO o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu. Oprócz tego fundacja zwróciła uwagę na niewłaściwą ocenę dowodów i błędne przyjęcie, iż strona nie złożyła wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej osobiście. Skarga została odrzucona przez WSA jako formalnie niedopuszczalna, na co fundacja wniosła zażalenie do NSA.
Przywołała w nim liczne wyroki sądów administracyjnych wskazujących na konieczność rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej przed wydaniem ostatecznej decyzji.
I tak np. WSA w Krakowie w wyroku z 22 maja 2014 r. (sygn. akt III SA/Kr 1407/13) stwierdził, że prowadzenie postępowania bez rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej „jest istotnym naruszeniem prawa procesowego”. Z kolei WSA w Olsztynie w judykacie z tego samego roku (II SA/Ol 605/14) stwierdził wprost, że takie działanie może być odczytywane jako obejście prawa mające na celu uniemożliwienie organizacji społecznej wzięcia udziału w postępowaniu.
Natomiast NSA w wyroku z 19 grudnia 2019 r. (II OSK 343/18) podkreślił, że wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie znosi obowiązku rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu, jeżeli był on złożony w okresie trwania tego postępowania. W przeciwnym razie uprawnienia organizacji społecznej określone w art. 31 par. 1 pkt. 2 i 3 k.p.a. byłyby iluzoryczne.
Fundacja powołała się także naorzecznictwo sądów, z którego wynikało, że w przypadku pominięcia wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do danego postępowania organizacja zyskuje bezpośrednie prawo złożenia do sądu skargi na rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu, nawet pomimo faktu, że nie zostało jej ono doręczone przez organ.
Jednak NSA w postanowieniu z 30 sierpnia 2022 r. (sygn. akt II OZ 440/22) oddalił zażalenie (wydał je jednoosobowo prezes NSA, prof. Jacek Chlebny). Cytowane wyżej orzeczenia dotyczyły wniosków złożonych w okresie toczącego się postępowania. Tymczasem, jak stwierdził NSA, w tym przypadku kluczowe jest uznanie, że postępowanie azylowe nigdy nie zostało wszczęte. Zdaniem sądu, choć organizacja społeczna może zgodnie z art. 31 par. 1 pkt 2 k.p.a. żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, to brak postępowania będącego w toku uniemożliwia dopuszczenie jej do postępowania na podstawie tego przepisu.
Obawy trzeciego sektora o wykładnię NSA
Rozczarowania orzeczeniem nie kryje dr Michał Bernat z kancelarii Dentons, pełnomocnik Fundacji Ocalenie. - W naszych czasach problemem jest często nawet nie tyle uzyskanie określonego merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, co samo doprowadzenie do wszczęcia takiego postępowania. W tym kontekście instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego często staje się formą nadużycia prawa przez organy administracji, gdy z jakichś względów nie chcą one rozstrzygnąć określonego problemu we właściwym postępowaniu. Zastosowana przez NSA wykładnia będzie miała wpływ nie tylko na możliwość udziału organizacji pozarządowych w sprawach dotyczących cudzoziemców i dostęp do sądu w tych sprawach, lecz także na możliwość partycypacji trzeciego sektora w innych sprawach wrażliwych społecznie - czy to dotyczących ochrony środowiska, inwestycji czy konfliktów na tle światopoglądowym - mówi mec. Bernat. - Wszędzie tam, gdzie organy administracji publicznej z jakichś powodów nie będą chciały wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek obywatela i sprawa tej odmowy zawiśnie w postępowaniu odwoławczym, przyłączenie się do tego postępowania odwoławczego jakiejś fundacji czy stowarzyszenia, które mogłoby zaoferować wsparcie, będzie w praktyce niemożliwe. Wystarczy zatem nie rozpoznawać wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do postępowania odwoławczego, a następnie utrzymać w mocy odmowę wszczęcia postępowania zasadniczego, by problem udziału organizacji społecznej, w tym inicjowania przez nią postępowania sądowego, mieć z głowy. Takie rozwiązanie niezbyt licuje z fundamentalną zasadą prawa do sądu, i to zwłaszcza w sprawach, w których praktycznie tylko sąd jest w stanie zapewnić ochronę przed działaniem organów zagrażającym kluczowym interesom jednostki - dodaje radca prawny.
Inaczej na to patrzy dr Anna Gronkiewicz z Uniwersytetu Śląskiego, autorka książki „Organizacja społeczna w postępowaniu administracyjnym”. - Moim zdaniem to postanowienie nie powinno mieć aż tak dużego znaczenia dla kwestii partycypacji NGO w postępowaniach administracyjnych. Oczywiście w sprawach, gdzie będą przesłanki do odmowy wszczęcia, to po zaskarżeniu takiego postanowienia organizacja nie będzie miała możliwości przystąpienia, ponieważ, jak trafnie moim daniem uznał NSA, nie można wstąpić do nieistniejącego postępowania - mówi dr Gronkiewicz, która dodaje, że postępowanie dotyczące udzielenia ochrony międzynarodowej jest postępowaniem o charakterze szczególnym. Dla jego wszczęcia konieczne jest osobiste złożenie wniosku. I choć często jest to niewykonalne, to jednak jest warunkiem sine qua non.
- Dlatego zapewne we wszystkich tego typu sprawach uchodźczych orzecznictwo sądów administracyjnych będzie takie samo. Natomiast w odniesieniu do innych potencjalnych postępowań administracyjnych, gdzie ważny jest głos stowarzyszeń czy fundacji, trzeba każdorazowo rozpatrywać ich udział indywidualnie, w okolicznościach danej sprawy, z uwagi na to, że istnieją przepisy szczególne tak zwiększające, jak i zmniejszające uprawnienia organizacji społecznych czy w ogóle wyłączające ich udział z postępowania w charakterze uczestnika na prawach strony. Dlatego też trudno antycypować en bloc co do przyszłych działań organów administracji publicznej czy sądów administracyjnych dotyczących spraw różnego rodzaju - dodaje administratywistka.
Jej zdaniem przyjęte w niniejszej sprawie działanie organów administracji publicznej, a następnie sądów administracyjnych, nie może być automatycznie przekładane na wszystkie postępowania administracyjne. ©℗
OPINIA
Postępowanie zakończone odmową wszczęcia postępowania też jest postępowaniem
/>
Praprzyczyną problemu zawartego w powyższym postanowieniu NSA jest instytucja odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). Zagadnienie to jest reminiscencją dawnego sporu toczonego w zasadzie od momentu uchwalenia k.p.a w latach 60. ubiegłego wieku - sporu o to, czy pojęcie strony w k.p.a. ma charakter obiektywny, czy subiektywny, czyli innymi słowy, czy organ administracyjny może sprawdzać status strony oparty na interesie prawnym przed wszczęciem postepowania, czy też samo podanie jakiejś osoby skutkuje takim wszczęciem, a jej status jest rozpatrywany dopiero w toku postępowania. Trwający przez lata spór przeciął ustawodawca, wprowadzając właśnie instytucję odmowy wszczęcia postępowania. W rezultacie organ przed wszczęciem postępowania w sprawie przesądza o tym, czy ma być ono wszczęte, czy nie.
Wydanie postanowienia w tej kwestii, jak wydanie każdego aktu administracyjnego, powinno i musi być poprzedzone wieloma czynnościami wyjaśniającymi. Obliguje do tego - wprawdzie nie wprost - samo brzmienie cytowanego przepisu, który wymaga zbadania, czy osoba, wnosząc podanie, jest stroną, czyli czy zgodnie z art. 28 k.p.a. legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem oraz czy istnieją „inne uzasadnione przyczyny” odmowy wszczęcia.
W administracji publicznej każdy ciąg takich czynności jest pewnym postępowaniem. W omawianym przypadku jest on nawet postępowaniem o podłożu materialnym (weryfikacja interesu prawnego), a także postępowaniem w sensie czysto procesowym (wydawane jest postanowienie, na które służy zażalenie, a więc i później skarga do sądu administracyjnego). Co prawda ustawodawca (całkowicie błędnie) nie nazwał tego postępowania, nie powiedział nic o jego przebiegu ani właściwie w ogóle go nie zauważył, jednak nie mam wątpliwości, że jest to pewien rodzaj postępowania administracyjnego, choć ułomnego, dziwnego, niedoregulowanego i nienazwanego.
Jeżeli więc przyjrzymy się art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego, który mówi o tym, że organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej udziału w postępowaniu, to norma ta powinna być odnoszona nie tylko do postępowania jurysdykcyjnego, które można nazwać postępowaniem głównym, jak też twierdzić - jak sądzę błędnie, że tylko wobec niego może być stosowana nazwa „postępowanie”. Norma ta odnosi się do każdego postępowania (każdego ciągu czynności wieńczonych aktem administracyjnym - tu: postanowieniem), a więc i do tego, o jakim tu mówimy. Także i w tym postępowaniu, w jakimś sensie wstępnym, udział organizacji społecznej jest więc również dopuszczalny i organ także w nim winien badać podanie takiej organizacji o jej dopuszczenie na prawach strony. Z tego względu orzeczenie NSA mówiące o tym, że dlatego nie można dopuścić udziału organizacji społecznej, że nie podjęto tu jeszcze żadnego postępowania, jest nietrafne. Dopóki nie ma prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania, dopóty organizacja społeczna ma prawo żądać dopuszczenia jej skutecznie w tym postępowaniu, które się toczy przed organem administracyjnym. Wniosek przeciwny powoduje, że prawa organizacji społecznych, a pośrednio obywateli, mogą tu być ograniczane. ©℗
