Subskrybuj nas na Youtube
Organ zignorował wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do postępowania odwoławczego dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania zasadniczego, po czym wydał postanowienie o odmowie wszczęcia tego postępowania zasadniczego. A NSA odrzucił skargę NGO, twierdząc, że skoro postępowania zasadniczego nigdy nie wszczęto, to nie ma do czego wstępować.
NSA i skargi kasacyjne fundacji
Niebawem Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna szereg skarg kasacyjnych Fundacji Ocalenie na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie przyznania ochrony międzynarodowej uchodźcom z granicy polsko-białoruskiej. Choć rozstrzygnięcia będą miały już niewielkie znaczenie dla samych zainteresowanych (część z nich została wypchnięta z powrotem na Białoruś, część zapewne nie żyje, innym być może udało się przedostać do innych krajów UE), to mogą być kluczowe dla kwestii możliwości udziału organizacji społecznych w sprawach, w których organy odmawiają wszczęcia postępowań. Jedną taką sprawę NSA już rozstrzygnął i nie było to orzeczenie korzystne dla fundacji.
Chodziło o wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złożony przez obywatelkę Afganistanu, w sprawie którego szef Urzędu ds. Cudzoziemców postanowieniem z 7 października 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania. Powodem było rzekome złożenie tego wniosku przez pełnomocnika, a nie osobiście, jak wymagają przepisy (zgodnie z którymi w dodatku należy się posłużyć urzędowym formularzem, a wszystko ma się odbyć w obecności strażnika granicznego) - choć uchodźczyni konsekwentnie twierdziła, że dopełniła wymogów, co zostało utrwalone w postaci nagrania wideo. Prawnik migrantki złożył 19 października 2021 r. zażalenie na postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania do Rady ds. Cudzoziemców. Na tym etapie do sprawy chciała przystąpić Fundacja Ocalenie, która 26 listopada złożyła do tego organu wniosek o dopuszczenie jej do postępowania na podstawie art. 31 par. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.
Udział NGO w postępowaniu - ważny interes społeczny
Przepis ten stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Rada nigdy nie odpowiedziała na wniosek fundacji, a następnie 18 stycznia 2022 r. wydała postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji.
Oprócz tego jeden z członków rady (a wiec nie organ) poinformował organizację, że w związku z wydaniem postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wniosek o dopuszczenie jej do postępowania jest… bezprzedmiotowy, albowiem żadne postępowanie w sprawie udzielenia wskazanej cudzoziemce pomocy międzynarodowej się nie toczy.
W tej sytuacji fundacja zaskarżyła postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania azylowego, podnosząc naruszenie przepisów k.p.a. Miało nim być wydanie postanowienia kończącego postępowanie w II instancji bez wcześniejszego rozpatrzenia złożonego w toku tego postępowania wniosku NGO o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu. Oprócz tego fundacja zwróciła uwagę na niewłaściwą ocenę dowodów i błędne przyjęcie, iż strona nie złożyła wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej osobiście. Skarga została odrzucona przez WSA jako formalnie niedopuszczalna, na co fundacja wniosła zażalenie do NSA.
Przywołała w nim liczne wyroki sądów administracyjnych wskazujących na konieczność rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej przed wydaniem ostatecznej decyzji.
I tak np. WSA w Krakowie w wyroku z 22 maja 2014 r. (sygn. akt III SA/Kr 1407/13) stwierdził, że prowadzenie postępowania bez rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej „jest istotnym naruszeniem prawa procesowego”. Z kolei WSA w Olsztynie w judykacie z tego samego roku (II SA/Ol 605/14) stwierdził wprost, że takie działanie może być odczytywane jako obejście prawa mające na celu uniemożliwienie organizacji społecznej wzięcia udziału w postępowaniu.
Natomiast NSA w wyroku z 19 grudnia 2019 r. (II OSK 343/18) podkreślił, że wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie znosi obowiązku rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu, jeżeli był on złożony w okresie trwania tego postępowania. W przeciwnym razie uprawnienia organizacji społecznej określone w art. 31 par. 1 pkt. 2 i 3 k.p.a. byłyby iluzoryczne.
Fundacja powołała się także naorzecznictwo sądów, z którego wynikało, że w przypadku pominięcia wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do danego postępowania organizacja zyskuje bezpośrednie prawo złożenia do sądu skargi na rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu, nawet pomimo faktu, że nie zostało jej ono doręczone przez organ.
Jednak NSA w postanowieniu z 30 sierpnia 2022 r. (sygn. akt II OZ 440/22) oddalił zażalenie (wydał je jednoosobowo prezes NSA, prof. Jacek Chlebny). Cytowane wyżej orzeczenia dotyczyły wniosków złożonych w okresie toczącego się postępowania. Tymczasem, jak stwierdził NSA, w tym przypadku kluczowe jest uznanie, że postępowanie azylowe nigdy nie zostało wszczęte. Zdaniem sądu, choć organizacja społeczna może zgodnie z art. 31 par. 1 pkt 2 k.p.a. żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, to brak postępowania będącego w toku uniemożliwia dopuszczenie jej do postępowania na podstawie tego przepisu.
Obawy trzeciego sektora o wykładnię NSA
Rozczarowania orzeczeniem nie kryje dr Michał Bernat z kancelarii Dentons, pełnomocnik Fundacji Ocalenie. - W naszych czasach problemem jest często nawet nie tyle uzyskanie określonego merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, co samo doprowadzenie do wszczęcia takiego postępowania. W tym kontekście instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego często staje się formą nadużycia prawa przez organy administracji, gdy z jakichś względów nie chcą one rozstrzygnąć określonego problemu we właściwym postępowaniu. Zastosowana przez NSA wykładnia będzie miała wpływ nie tylko na możliwość udziału organizacji pozarządowych w sprawach dotyczących cudzoziemców i dostęp do sądu w tych sprawach, lecz także na możliwość partycypacji trzeciego sektora w innych sprawach wrażliwych społecznie - czy to dotyczących ochrony środowiska, inwestycji czy konfliktów na tle światopoglądowym - mówi mec. Bernat. - Wszędzie tam, gdzie organy administracji publicznej z jakichś powodów nie będą chciały wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek obywatela i sprawa tej odmowy zawiśnie w postępowaniu odwoławczym, przyłączenie się do tego postępowania odwoławczego jakiejś fundacji czy stowarzyszenia, które mogłoby zaoferować wsparcie, będzie w praktyce niemożliwe. Wystarczy zatem nie rozpoznawać wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do postępowania odwoławczego, a następnie utrzymać w mocy odmowę wszczęcia postępowania zasadniczego, by problem udziału organizacji społecznej, w tym inicjowania przez nią postępowania sądowego, mieć z głowy. Takie rozwiązanie niezbyt licuje z fundamentalną zasadą prawa do sądu, i to zwłaszcza w sprawach, w których praktycznie tylko sąd jest w stanie zapewnić ochronę przed działaniem organów zagrażającym kluczowym interesom jednostki - dodaje radca prawny.
Inaczej na to patrzy dr Anna Gronkiewicz z Uniwersytetu Śląskiego, autorka książki „Organizacja społeczna w postępowaniu administracyjnym”. - Moim zdaniem to postanowienie nie powinno mieć aż tak dużego znaczenia dla kwestii partycypacji NGO w postępowaniach administracyjnych. Oczywiście w sprawach, gdzie będą przesłanki do odmowy wszczęcia, to po zaskarżeniu takiego postanowienia organizacja nie będzie miała możliwości przystąpienia, ponieważ, jak trafnie moim daniem uznał NSA, nie można wstąpić do nieistniejącego postępowania - mówi dr Gronkiewicz, która dodaje, że postępowanie dotyczące udzielenia ochrony międzynarodowej jest postępowaniem o charakterze szczególnym. Dla jego wszczęcia konieczne jest osobiste złożenie wniosku. I choć często jest to niewykonalne, to jednak jest warunkiem sine qua non.
- Dlatego zapewne we wszystkich tego typu sprawach uchodźczych orzecznictwo sądów administracyjnych będzie takie samo. Natomiast w odniesieniu do innych potencjalnych postępowań administracyjnych, gdzie ważny jest głos stowarzyszeń czy fundacji, trzeba każdorazowo rozpatrywać ich udział indywidualnie, w okolicznościach danej sprawy, z uwagi na to, że istnieją przepisy szczególne tak zwiększające, jak i zmniejszające uprawnienia organizacji społecznych czy w ogóle wyłączające ich udział z postępowania w charakterze uczestnika na prawach strony. Dlatego też trudno antycypować en bloc co do przyszłych działań organów administracji publicznej czy sądów administracyjnych dotyczących spraw różnego rodzaju - dodaje administratywistka.
Jej zdaniem przyjęte w niniejszej sprawie działanie organów administracji publicznej, a następnie sądów administracyjnych, nie może być automatycznie przekładane na wszystkie postępowania administracyjne.©℗
OPINIA
Postępowanie zakończone odmową wszczęcia postępowania też jest postępowaniem
/>
Praprzyczyną problemu zawartego w powyższym postanowieniu NSA jest instytucja odmowy wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). Zagadnienie to jest reminiscencją dawnego sporu toczonego w zasadzie od momentu uchwalenia k.p.a w latach 60. ubiegłego wieku -sporu oto, czy pojęcie strony wk.p.a. ma charakter obiektywny, czy subiektywny, czyli innymi słowy, czy organ administracyjny może sprawdzać status strony oparty na interesie prawnym przed wszczęciem postepowania, czy też samo podanie jakiejś osoby skutkuje takim wszczęciem, ajej status jest rozpatrywany dopiero wtoku postępowania. Trwający przez lata spór przeciął ustawodawca, wprowadzając właśnie instytucję odmowy wszczęcia postępowania. Wrezultacie organ przed wszczęciem postępowania wsprawie przesądza otym, czy ma być ono wszczęte, czy nie.
Wydanie postanowienia w tej kwestii, jak wydanie każdego aktu administracyjnego, powinno i musi być poprzedzone wieloma czynnościami wyjaśniającymi. Obliguje do tego - wprawdzie nie wprost -samo brzmienie cytowanego przepisu, który wymaga zbadania, czy osoba, wnosząc podanie, jest stroną, czyli czy zgodnie zart. 28 k.p.a. legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem oraz czy istnieją „inne uzasadnione przyczyny” odmowy wszczęcia.
Wadministracji publicznej każdy ciąg takich czynności jest pewnym postępowaniem. Womawianym przypadku jest on nawet postępowaniem opodłożu materialnym (weryfikacja interesu prawnego), atakże postępowaniem wsensie czysto procesowym (wydawane jest postanowienie, na które służy zażalenie, awięc ipóźniej skarga do sądu administracyjnego). Co prawda ustawodawca (całkowicie błędnie) nie nazwał tego postępowania, nie powiedział nic ojego przebiegu ani właściwie wogóle go nie zauważył, jednak nie mam wątpliwości, że jest to pewien rodzaj postępowania administracyjnego, choć ułomnego, dziwnego, niedoregulowanego inienazwanego.
Jeżeli więc przyjrzymy się art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego, który mówi o tym, że organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej udziału w postępowaniu, to norma ta powinna być odnoszona nie tylko do postępowania jurysdykcyjnego, które można nazwać postępowaniem głównym, jak też twierdzić -jak sądzę błędnie, że tylko wobec niego może być stosowana nazwa „postępowanie”. Norma ta odnosi się do każdego postępowania (każdego ciągu czynności wieńczonych aktem administracyjnym -tu: postanowieniem), a więc i do tego, o jakim tu mówimy. Także i w tym postępowaniu, w jakimś sensie wstępnym, udział organizacji społecznej jest więc również dopuszczalny i organ także w nim winien badać podanie takiej organizacji o jej dopuszczenie na prawach strony. Ztego względu orzeczenie NSA mówiące o tym, że dlatego nie można dopuścić udziału organizacji społecznej, że nie podjęto tu jeszcze żadnego postępowania, jest nietrafne. Dopóki nie ma prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania, dopóty organizacja społeczna ma prawo żądać dopuszczenia jej skutecznie wtym postępowaniu, które się toczy przed organem administracyjnym. Wniosek przeciwny powoduje, że prawa organizacji społecznych, apośrednio obywateli, mogą tu być ograniczane.©℗
