Kamil Joński, Uniwersytet Łódzki, pracuje nad rozprawą doktorską „Trybunał Konstytucyjny a konflikt polityczny – perspektywa ekonomicznej analizy prawa”
dr Wojciech Rogowski, Instytut Allerhanda, bada wykorzystywanie racjonalnych przesłanek w legislacji
Kwestia legitymizacji przez społeczeństwo Trybunału Konstytucyjnego jest istotnym problemem i wymaga systematycznej analizy badań opinii społecznej na temat tej kluczowej dla porządku prawnego instytucji.
Ktokolwiek słyszał…
Reklama
Punktem wyjścia jest poziom wiedzy Polaków na temat trybunału. Dane zgromadzone przez zespół prof. R. Markowskiego w ramach Polskiego Generalnego Studium Wyborczego wskazują, że w 2007 r. na pytanie: „Jaka instytucja orzeka w Polsce o zgodności ustaw z Ustawą Zasadniczą?” poprawnej odpowiedzi udzieliła mniej niż połowa respondentów (47 proc.), odpowiedzi błędnych było 18 proc., pozostali nie potrafili odpowiedzieć na pytanie.
Zbliżonych wniosków dostarczyło badanie przeprowadzone w 2007 r. przez CBOS, w którym 45 proc. respondentów zadeklarowało, że „słyszało” o Trybunale Konstytucyjnym i „mniej więcej wie”, czym on się zajmuje (36 proc. o trybunale „słyszało”, przyznawało jednak, że „dokładnie nie wie”, czym się zajmuje).

Reklama
Szukajcie, a znajdziecie…
Można zaryzykować tezę, że „wojna przeciwko konstytucji”, jak wydarzenia z lat 2015-2016 r. określił sędzia TK w stanie spoczynku prof. M. Wyrzykowski, przyczyniła się do poszukiwania wiedzy na temat trybunału. Odegrała tym samym pewną rolę „edukacyjną”.
Dane Google Trends potwierdzają, że użytkownicy tej wyszukiwarki zaczęli aktywnie poszukiwać informacji o trybunale. Dotyczyło to zwłaszcza grudnia 2015 r., kiedy kryzys konstytucyjny wszedł w najbardziej gwałtowną fazę (poszukiwaniu informacji o TK towarzyszyło zainteresowanie osobą jego ówczesnej prezesa), oraz października 2020 r., kiedy wydano wyrok w sprawie embriopatologicznej przesłanki dopuszczalności aborcji (K 1/20), Poszukiwaniu informacji o aborcji i TK towarzyszyło wówczas zainteresowanie osobą aktualnej prezes.
Na tle tych wydarzeń bledną wcześniejsze kontrowersje związane z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego.
Dotyczy to także pojawiających się przed 2015 r. kwestii związanych z ochroną praw reprodukcyjnych czy relacji państwo - Kościół. Warto w tym kontekście przeanalizować częstotliwość wyszukiwania hasła „klauzula sumienia”. W połowie 2014 r., gdy temat stał się szczególnie głośny, ponad połowa respondentów nie aprobowała sytuacji, w której lekarz, powołując się na swoje sumienie, odmawia podjęcia określonych działań medycznych (badanie CBOS „Klauzula sumienia lekarza i farmaceuty”). W październiku 2015 r. na temat klauzuli sumienia wypowiedział się TK. W wyroku K 12/14 uznał za sprzeczny z konstytucją m.in. nałożony na lekarza obowiązek wskazania pacjentce „realnych możliwości uzyskania” przysługującego jej w końcu zgodnie z prawem „świadczenia zdrowotnego”.
Temu istotnemu orzeczeniu w kontrowersyjnej sprawie towarzyszyło jednak niewielkie, przynajmniej jak na obecne standardy, zainteresowanie użytkowników wyszukiwarki Google. Więcej osób wyszukiwało hasło „Trybunał Konstytucyjny” na przełomie 2012 r. i 2013 r., kiedy trybunał uznał za zgodną z konstytucją kwotową waloryzację emerytur (wyrok K 9/12, zgłoszono do niego sześć zdań odrębnych).
Przed 2015 r. także wyszukiwania dotyczące osoby prezesa TK pojawiały się sporadycznie. Widać to w grudniu 2010 r., kiedy prezydent Komorowski powołał na to stanowisko prof. Andrzeja Rzeplińskiego. Wzrostu zainteresowania nie wywołała nawet kontrowersja związana z odznaczeniem w styczniu 2015 r. prof. Rzeplińskiego krzyżem Pro Ecclesia et Pontifice „za zasługi dla Kościoła i systemu prawnego w Polsce”. O ile prof. Wiktor Osiatyński wzywał wówczas prezesa Rzeplińskiego do ustąpienia, o tyle w badaniu CBOS „Katolik w życiu publicznym - potencjalne konflikty norm i wartości” sytuację za dopuszczalną uznało 45 proc. respondentów (za niedopuszczalną - 29 proc.).
Sytuacja swoistej bierności wobec wydarzeń związanych z trybunałem uległa jakościowej zmianie w grudniu 2015 r. Dane o częstotliwości wyszukiwani haseł związanych z TK odnotowują wówczas pierwszy gwałtowny wzrost zainteresowania tym tematem. Dotyczy to zarówno samego trybunału, jak i jego prezesa, a w grudniu 2016 r. wyboru jego następczyni (na co zapewne miały wpływ kontrowersje wokół jej powołania).
W kolejnych miesiącach niewielu użytkowników chciało pogłębić wiedzę na temat trybunału czy pani prezes. Dotyczyło to nawet maja 2019 r., kiedy w programie „Pytanie na śniadanie” Jarosław Kaczyński określił ją jako swoje „odkrycie towarzyskie ostatnich lat”.
Zmieniło się to dopiero w październiku 2020 r., gdy ogłoszono wyrok w sprawie embriopatologicznej przesłanki dopuszczalności przerywania ciąży (K 1/20).
Na podstawie zestawionych powyżej danych uzasadnione wydają się dwa wnioski. Po pierwsze, przed 2015 r. zainteresowanie poszukiwaniem informacji o Trybunale Konstytucyjnym było relatywnie niewielkie - nawet w związku z wydarzeniami, które elektryzowały ekspertów. Po drugie, zaognienie kryzysu wokół TK w grudniu 2015 r. oraz ogłoszenie wyroku K 1/20 skłoniły wielu obywateli do poszukiwania informacji o trybunale. Uzasadnione jest przyjęcie, że informacje, których poszukiwali, wpłynęły na sposób, w jaki postrzegają oni trybunał, a w konsekwencji na jego legitymizację.
Przejście ilości w nową jakość
Z tezą o niskim poziomie wiedzy o TK (wyniki badań z 2007 r.) i słabym zainteresowaniu społeczeństwa trybunałem wydają się współgrać wyniki prowadzonych od 21 lat przez CBOS cyklicznych badań oceny działania Trybunału Konstytucyjnego. W latach 2002-2015 średnio 43 proc. badanych nie potrafiło lub nie chciało ocenić pracy trybunału i wybierało w ankiecie „trudno powiedzieć”. Gdy chodzi o instytucję kluczową dla porządku prawnego państwa, taki wynik może niepokoić. Z podobną sytuacją mieliśmy do czynienia w przypadku innych instytucji realizujących wysoko specjalistyczne zadania i niebędących tak wdzięcznym tematem do tabloidyzacji jak np. Sejm. Przykładami mogą Rzecznik Praw Obywatelskich, Najwyższa Izba Kontroli czy Narodowy Bank Polski. Po 2015 r. odsetek respondentów, którzy nie formułowali jednoznacznej oceny Trybunału Konstytucyjnego zmniejszył się do poziomu 33 proc.
Wzrost odsetka respondentów formułujących kategoryczne opinie o TK koreluje ze zwiększonym zainteresowaniem informacjami na jego temat widocznym w danych Google Trends. Pozwala to uznać, że kryzys konstytucyjny zwiększył zainteresowanie trybunałem i doprowadził do wyostrzenia opinii na jego temat. Towarzyszył temu spektakularny wzrost krytycyzmu w jego ocenie.
Przed 2015 r. odsetek respondentów źle oceniających TK pozostawał relatywnie niewielki. Co szczególnie istotne, prawidłowość ta dawała się zaobserwować nie tylko w ogólnych danych, lecz również w elektoratach dwóch największych partii oraz wśród osób deklarujących, że nie wezmą udziału w wyborach.
Ilustruje to wykres, na którym przedstawiono odsetki osób formułujących negatywną ocenę działania trybunału w trzech grupach wyróżnionych ze względu na preferencje wyborcze. Pierwszą są osoby deklarujące chęć głosowania w wyborach parlamentarnych na Prawo i Sprawiedliwość (lub Zjednoczoną Prawicę, gdy formacja ta była uwzględniana w badaniach CBOS łącznie). Kolejną są wyborcy drugiej partii duopolu, z jakim mamy do czynienia po 2005 r. na polskiej scenie politycznej - Platformy Obywatelskiej. Do tej grupy dołączono także elektorat Nowoczesnej i Polski 2050, ugrupowań opisywanych niekiedy w debacie publicznej pod zbiorczą nazwą „anty-PiS”. Trzecia grupa to osoby deklarujące, że na pewno nie wezmą udziału w wyborach parlamentarnych (niegłosujący).
Przed rokiem 2015 odsetek krytyków TK był największy wśród wyborców PiS - jednak nawet w tej grupie jeszcze we wrześniu 2015 r. oceny pozytywne (37 proc.) dominowały nad negatywnymi (25 proc.). W marcu 2016 r. w elektoracie PiS oceny negatywne zyskały przewagę (31 proc. do 29 proc.), a sceptycyzm wobec TK pogłębiał się z każdym miesiącem trwania „wojny przeciwko konstytucji” (w listopadzie 2016 r. osiągając 64 proc. wobec 16 proc.). Wskazuje to, że „wojna” z TK nie była wynikiem niekorzystnej oceny trybunału przez elektorat Zjednoczonej Prawicy. Była raczej wynikiem decyzji kierownictwa tej formacji, za którą podążyły preferencje jej wyborców.
Tezę tę uprawdopodobnia analiza porównawcza ustaw regulujących funkcjonowanie trybunału przyjętych w latach 2015-2016 oraz projektu złożonego przez posłów PiS w czerwcu 2007 r. (druk sejmowy 2030, V kadencja). Za przewodnika może przy tym posłużyć Andrzej Lepper, który w październiku 2007 r., po rozpadzie koalicji, wyjaśniał Jackowi Żakowskiemu, że „kontrola nad trybunałem to jest wielkie marzenie Jarosława”, oraz tłumaczył, w jaki sposób planowano to marzenie zrealizować.
Jak widać na wykresie, „wojna” z trybunałem na przełomie 2015 i 2016 r. podkopała jego ocenę także wśród przeciwników Zjednoczonej Prawicy oraz wśród niegłosujących.
Jednak z polaryzacją polityczną ocen trybunału mamy do czynienia dopiero od 2017 r. Skokowo maleje wówczas odsetek ocen krytycznych formułowanych przez zwolenników rządzącej Zjednoczonej Prawicy. Równie skokowo rośnie on w elektoracie jej przeciwników. Wśród niegłosujących tendencja ta jest mniej wyraźna, jednak w porównaniu z sytuacją sprzed 2015 r. także w tej grupie wzrasta sceptycyzm wobec TK (zwłaszcza po ogłoszeniu wyroku w sprawie K 1/20).
W kontekście zaprezentowanych danych warto przytoczyć wypowiedź prezes Julii Przyłębskiej dla tygodnika „Sieci”. Przypomniała ona, że „w poprzednich dekadach nie brakowało przecież wyroków, które też odczytywano jako polityczne”. Z punktu widzenia poziomu legitymizacji trybunału kluczowe znaczenie ma jednak pytanie, czy opinia publiczna (i jej ważne segmenty, np. elektoraty konkurujących ugrupowań) postrzegały takie sytuacje jako wyjątki czy regułę funkcjonowania instytucji.
Warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt percepcji trybunału. Cykliczne badania CBOS sugerują, że nawet w elektoracie PiS występuje znaczący odsetek respondentów, którzy nie formułują jednoznacznej opinii o funkcjonowaniu TK (wybierają odpowiedź „trudno powiedzieć”). Fakt ten można interpretować jako przejaw wątpliwości wobec działania tej instytucji, pojawiającej się nawet wśród osób otwartych na prawicową argumentację i sposób widzenia świata.
Ze szczególną uwagą warto też przeanalizować opinie osób niezaangażowanych w spór polityczny - a zatem deklarujących, że nie wezmą udziału w wyborach. Z jednej strony może to być grupa bierna i gorzej poinformowana, z drugiej zaś bardziej odporna (bo niezaangażowana) na efekty baniek informacyjnych i PR ugrupowań toczących spór polityczny.
Wszystkie te dane sugerują, że zmiana percepcji trybunału jest konsekwencją dającej się zaobserwować zmiany praktyki jego działania. Opisując tę zmianę w jednym ze swoich felietonów, prof. Marcin Matczak przytaczał dzieje smoka Viseriona z „Gry o tron”, prof. Ryszard Piotrowski ukuł frazę „pogotowie konstytucyjne”, a prof. Wojciech Sadurski pisał o „Governmental Enabler”.
Ćwierćwiecze winnych
W 25. roku od uchwalenia konstytucji z 1997 r. respondenci nienależący do elektoratu partii rządzącej deklarują brak wiary, że trybunał funkcjonuje jako „władza odrębna i niezależna od innych władz”.
Przedstawione dane wskazują, że zmiana postrzegania i legitymizacji Trybunału Konstytucyjnego miała charakter gwałtowny i nastąpiła na skutek wznieconego „kryzysu konstytucyjnego” lat 2015-2016, w następstwie którego zaczął on funkcjonować w swojej obecnej formule. Innymi słowy, przy wszystkich (mniej i bardziej celnych) zastrzeżeniach formułowanych wobec obsady (np. transfery z ław rządowych czy poselskich) oraz orzecznictwa trybunału (np. w sprawach praw socjalnych, relacji państwo - Kościół, uprawnień ministra sprawiedliwości wobec sądów) instytucja ta cieszyła się jednak szeroką legitymizacją (choć zapewne płytką, co może sugerować odsetek respondentów unikających jednoznacznych ocen czy deklarujących brak wiedzy na jego temat). Ten konsensus może się dziś wydawać nieodwołalnie stracony. Kiedy prezes Przyłębska apeluje, by „szanować jedną z najważniejszych instytucji w państwie, bo przecież jest to nasze wspólne państwo”, trudno nie zapytać, jakie działania sprawiły, że instytucja ta, przez lata oceniana pozytywnie przez osoby z różnych stron politycznego spektrum, zaczęła być postrzegana przez pryzmat partyjny.
Należy też jednak zadać inne pytanie. Co można zrobić, by ten stan rzeczy zmienić? Instytut Allerhanda tworzy przestrzeń dla takiej merytorycznej rozmowy. Dokłada też starań, aby wypełniać luki w wiedzy o funkcjonowaniu i percepcji trybunału, czemu będzie służyć badanie realizowane przez CBOS, sfinansowane z grantu Fundacji Wolności Gospodarczej. ©℗
Ocena funkcjonowania TK / Dziennik Gazeta Prawna - wydanie cyfrowe