Subskrybuj nas na Youtube
Oceny skutków regulacji traktuje się wciąż jako element czysto formalny – trzeba je dodać do projektu, ale ich realne znaczenie jest bardzo niewielkie - mówi Krzysztof Koźmiński.
dr hab. Krzysztof Koźmiński, kierownik Zakładu Ekonomicznej Analizy Prawa WPiA UW, kierownik Centrum Oceny Skutków Regulacji UW oraz projektu grantowego pod tą nazwą finansowanego w programie „Nauka dla Społeczeństwa” MEiN
/>
Celem projektu Centrum Oceny Skutków Regulacji, którego jest pan koordynatorem, ma być wypracowanie nowych, alternatywnych metod oceny skutków regulacji. Jakie są mankamenty obecnych metod?
Są one dość dobrze rozpoznane w literaturze naukowej oraz świadomości społecznej - wiedzą o tym wykładowcy akademiccy, eksperci, interesariusze, organizacje pozarządowe, branżowe, związki pracodawców czy zawodowe, przedsiębiorcy. Formalnie w Polsce od dawna już obowiązują podstawy prawne do prowadzenia oceny skutków regulacji (OSR). To pojęcie pojawia się nie tylko w Regulaminie pracy Rady Ministrów. Ramy prawne w tym zakresie wyznaczają również Regulamin Sejmu, Zasady techniki prawodawczej, a nawet Konstytucja, która wymaga przedstawienia skutków finansowych wykonania ustawy na etapie inicjowania postępowania legislacyjnego. Natomiast praktyka w tym względzie jest krytykowana. Głównie za to, że OSR traktuje się jako element czysto formalny - trzeba dodać je do projektu, ale ich realne znaczenie jest bardzo niewielkie. Zostaje tylko na papierze, nie wymaga pogłębionej analizy interdyscyplinarnej, nie prowadzi do zainicjowania refleksji nad potencjalnymi alternatywnymi rozwiązaniami. Wskazuje się też, że w takich przewidywaniach konsekwencji społeczno-gospodarczych wejściowe dane są często wątpliwe, a metodologia ich zbierania i analizy nieznane. Na niedawnej konferencji na Uniwersytecie Warszawskim jeden z uczestników przyznał nawet wprost, że - choć często opiniuje projekty ustaw - to nie czyta w ogóle OSR, bo wie, że są one marnej jakości i mało wiarygodne.
A jakie zmiany państwo postulują?
Naszą ambicją jest przedstawienie propozycji w zakresie sporządzania OSR również ex post, czyli nie tylko na etapie projektowania regulacji, lecz także postulatu weryfikacji przeprowadzanej co jakiś czas (np. po upływie okresu 5-10 lat od wejścia w życie aktu) w stosunku do aktów już obowiązujących, konfrontując realne koszty i korzyści (cost-benefit analysis). Wtedy wiedzielibyśmy, czy warto je utrzymywać, czy nie. Wierzymy, że jako ośrodek analityczny związany z uniwersytetem, na podstawie doświadczeń naukowych, praktycznych oraz komparatystycznych możemy takie rozwiązania wypracować.
Jak skłonić polityków, by faktycznie brali oceny skutków regulacji pod uwagę?
Uważam, że jest to przede wszystkim kwestia pewnej kultury politycznej i dobrej woli polityków - niezależnie od opcji. OSR i zaangażowanie ekspertów w proces prawodawczy zawsze będą miały tylko charakter opiniodawczy. Istnieje więc permanentne ryzyko, że nawet najlepsze uwagi i najbardziej wiarygodne osoby zostaną finalnie zlekceważone. Pozostaje jednak pytanie, co jest przyczyną, a co skutkiem. Czy fakt, że proces opiniowania jest zależny od woli polityków, powoduje, że OSR niewiele znaczą - czy może jest tak, że sami politycy mają świadomość, że aktualnie merytorycznie OSR są relatywnie niewiele warte? Może być więc paradoksalnie tak, że dopiero podniesienie poziomu OSR spowoduje, że decydenci zaczną przywiązywać do nich wagę.
A pan jak sądzi?
Jestem umiarkowanym optymistą. Uważam, że kiedy podniesie się jakość OSR, część decydentów przestanie uważać je za czystą formalność, choć oczywiście nie przekonamy wszystkich i nie spowoduje to automatycznie uzdrowienia całej polskiej legislacji.
Czym model ocen wypracowany na UW będzie się różnić od OSR przygotowywanych przez Rządowe Centrum Legislacji, ministerstwa czy Biuro Analiz Sejmowych?
Uniwersytet Warszawski dysponuje gigantycznym zapleczem naukowym, szczególnie wybitnymi badaczami reprezentującymi najróżniejsze dziedziny wiedzy. To ogromny kapitał ludzki. Takich możliwości nie mają ministerstwa, czy nawet Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Szkoda, że ten uniwersytecki potencjał nie był do tej pory zagospodarowany. Poprzez Centrum zbudujemy interdyscyplinarne grupy badawcze, w które zostaną zaangażowani psychologowie (m.in. specjaliści w zakresie psychologii behawioralnej), socjologowie (którzy powiedzą, jak postawy społeczne mogą wpływać na wyższą lub niższą efektywność przepisów), ekonomiści (do oceny kosztów regulacji dla gospodarki). Jesteśmy więc w stanie zaproponować nową jakość. Oczywiście w pracach tych będą uczestniczyć również prawnicy.
Co więcej, projekt wydaje się również ciekawy z punktu widzenia ekonomicznej analizy prawa, bo od pewnego czasu pojawiają się w literaturze zagranicznej wątpliwości dotyczące opłacalności opracowywania OSR.
Jak to?
Nie tylko w Polsce ocena skutków regulacji oraz głosy ekspertów w procesie prawodawczym są lekceważone. Dotyczy to również krajów zachodniej Europy oraz państw anglosaskich. A skoro tak, to może nasze piękne, teoretyczne założenie, że - mając dostęp do specjalistów z różnych dziedzin, jesteśmy w stanie przewidywać skutki regulacji, a proces prawodawczy powinien być bardziej ekspercki - nie jest słuszne? Zwłaszcza że generuje spore koszty, wymaga czasu, wydłuża proces decyzyjny. Tym projektem chcemy więc powiedzieć „sprawdzam” i zweryfikować, czy jesteśmy faktycznie w stanie podnieść jakość i wiarygodność tych analiz.
Jak ta interdyscyplinarność ma zmienić podejście do OSR?
Przede wszystkim poszerzy perspektywę poza podejście czysto prawnicze. W swoich doświadczeniach, zarówno naukowych, jak i praktycznych (przy opiniowaniu projektów aktów normatywnych) wielokrotnie miałem bardzo dużo danych, których jako prawnik nie potrafiłem zinterpretować. I miałem poczucie, że wymaga to zaangażowania kogoś zewnątrz. Angażując psychologów, socjologów i ekonomistów, podnosimy szanse, że interpretacja danych będzie bardziej wiarygodna i da nam lepszą orientację w potencjalnych zyskach i stratach. Bo dotychczas stosowane w Polsce procedury analityczne, w których prym wiedli prawnicy, były niewystarczające. Zresztą ograniczały się one bardzo często do wymieniania w tabelce „suchych” liczb, które nie są ze sobą konfrontowane, przez co sama treść OSR jest nieprzejrzysta, mało klarowna i niezrozumiała dla odbiorców. A jeśli eksperci z różnych dziedzin skonfrontują swoje argumenty i wejdą w dyskusję, to łatwiej będzie prezentować finalne konkluzje.
Czy oceniane będą projekty regulacji wybrane przez Centrum, czy wszystkie, z którymi zgłoszą się projektodawcy?
Założenie jest takie, żeby Centrum OSR integrowało trzy sfery życia: decydentów (organy władzy publicznej), uniwersytet (środowisko naukowe jako łącznik) oraz interesariuszy prywatnych (biznes i trzeci sektor). Zakładam, że wybór projektów do analizy zostanie dokonany wspólnie przez te trzy grupy. Bo problemem obecnych OSR jest też to, że przez wszystkich są traktowane jako dokumenty propagandowe. A jeśli Centrum zaprosi do stołu różne podmioty: z prawicy i z lewicy, organizacje sprzedawców i konsumentów, rolników i przemysłowców, handlowców i producentów, będzie można prowadzić dialog. Nawet jeśli nie dojdziemy do jednoznacznych wniosków co do tego, które argumenty mają przeważyć (np. ekonomiczne czy społeczne), to sam fakt dyskusji na ten temat wpłynie na jakość debaty publicznej. A wówczas proces legislacyjny może się stać bardziej otwarty na udział podmiotów zewnętrznych względem decydentów, a przez to bardziej przejrzysty i merytoryczny.
No właśnie, jaką rolę w projekcie przewiduje się dla biznesu i pozostałych interesariuszy?
Gdy już wybierzemy określony projekt lub obowiązującą regulację do analizy, zwrócimy się do tych podmiotów z pytaniem o wskazanie ich wad oraz mocnych stron. A także o potrzebne dane, alternatywne do tych, które prezentują rządzący. Będzie to punkt wyjścia do ustalenia, jak w praktyce wygląda normowana sfera, z jakimi problemami zderzają się np. przedsiębiorcy na danym rynku. A co za tym idzie - punkt wyjścia do przedstawienia postulatów zmian czy konfrontacji argumentów projektodawcy z postrzeganiem regulacji przez jej adresatów.
Chodzi tu też o analizy ex post?
Również OSR ex post. Ktoś powie, że ma to niewielkie znaczenie dla praktyki, ale moim zdaniem jest inaczej - chodzi o wypracowanie postulatów systemowych rozwiązań, które mogą być przyjęte w przyszłości. W większości krajów takie rozwiązania już funkcjonują, co pozwala formułować postulaty de lege ferenda, wskazywać, które nowelizacje się nie przyjęły, są źródłem wyższych kosztów niż zysków i należy się z nich wycofać. W Polsce wciąż się takich mechanizmów nie doczekaliśmy i widzę tu spore wyzwanie dla naszego projektu. Z drugiej strony będziemy też analizować rozwiązania, które są jeszcze w fazie koncepcyjnej (ex ante).
Dużym problemem jest obchodzenie wymogów OSR przez składanie projektów rządowych jako poselskich. Pojawiła się nawet propozycja, by w regulaminach izb parlamentarnych wprowadzić obowiązkowe oceny dla projektów poselskich i senackich, jednak posłowie, zwłaszcza opozycji, nie mają takich możliwości analitycznych jak rząd. Czy będą mogli liczyć na wsparcie Centrum?
Faktem jest, że inicjatywa poselska to ucieczka od wyższych standardów, ale, niezależnie od zmian formalnoprawnych, rządzący zawsze będą mieli możliwość takiego „pójścia na skróty”. Moim zdaniem środkiem do reformy procesu legislacyjnego nie są zmiany w przepisach, tylko w podejściu decydentów, interesariuszy i samych ekspertów. Nie uważam też, że każda zmiana legislacyjna powinna być przedmiotem OSR. W literaturze dotyczącej ekonomicznej analizy prawa dostrzega się także wady OSR, w tym to, że ich przygotowanie kosztuje czas i pieniądze, wstrzymuje proces legislacyjny i jest punktem wyjścia do lobbingu na rzecz interesów poszczególnych środowisk. Ocena skutków regulacji powinna być ograniczona do ustaw o charakterze systemowym lub kompleksowym (np. kodeksów, regulacji sektorowych), wpływających na całą dziedzinę życia czy sferę rynku. Wówczas bilans minimalizacji kosztów i maksymalizacji zysków jest zachowany. Dlatego trudno powiedzieć, czy będziemy obejmować analizą również projekty poselskie. Powinny tu decydować znaczenie danej regulacji, jej merytoryczna waga i szerokość jej oddziaływania, liczba adresatów, których dotyka.
Czy może się zdarzyć, że zgłosi się do państwa jakaś partia ze swoim projektem, a Centrum odmówi, uznając, że ma on za małą wagę?
Nasz projekt ma swoje ograniczenia ze względu na możliwości czasowe (projekt trwa dwa lata) oraz ilościowe (liczba zaangażowanych ekspertów). Zobowiązaliśmy się do sporządzenia 20 OSR, musimy więc dokonać selekcji, jeśli chcemy by projekt był konstruktywny i wpłynął pozytywnie na polski proces ustawodawczy. Osobiście uważam, że ocenę skutków regulacji najlepiej przeprowadzać przy projektach dotyczących życia gospodarczego, bo wtedy najlepiej widać wszechstronność ich skutków. Chciałbym, by te 20 wybranych regulacji dotyczyło różnych dziedzin prawa i wielorakich zagadnień. Pozwoli nam to też najlepiej wykorzystywać ograniczone zasoby, także finansowe.
Jeśli projekt się uda, przewidywana jest jego komercjalizacja i stworzenie apolitycznego, cieszącego się autorytetem ośrodka analitycznego. Czy to w ogóle możliwe w czasach, gdy wszystko jest upolitycznione i skrytykowanie projektu jednej partii sprawia, że jest się traktowanym jako zwolennik innej? W dodatku komercjalizacja to też uzależnienie od tego, kto płaci.
Jesteśmy świadomi tych zagrożeń, ale uważam, że jeśli w tak podzielonym społeczeństwie jak polskie są instytucje, które mogą być platformą porozumienia ponad podziałami, to są nimi właśnie uczelnie. Uniwersytety oferują ramy racjonalnej, a nie emocjonalnej debaty oraz duży potencjał analityczny. Oczywiście na uczelniach też dochodzi do sporów światopoglądowych - zwłaszcza że z założenia są one forum dyskusji, konfrontacji idei i ocen. A co do komercjalizacji - choć do tej pory niewiele podobnych projektów udało się (po zakończeniu finansowania grantowego) kontynuować w trybie rynkowym, szkoda byłoby zmarnować wspomniany potencjał i będziemy starać się, by tym razem było inaczej.
Ale jeśli projekt będzie skuteczny, czy nie lepiej dalej zabiegać o finansowanie państwowe?
Jest to jakiś pomysł. Podobne instytucje funkcjonują za granicą, zwłaszcza przy uniwersytetach, szczególnie w krajach anglosaskich. Ale sposobów finansowania jest wiele. Liczę na to, że w oparciu o doświadczenia z dwóch lat realizacji projektu uda się sformułowanie optymalnego modelu dla warunków polskich, który zostanie zaprezentowany w sporządzonym raporcie, złożonym na ręce przedstawicieli władz publicznych. ©℗
Rozmawiał Szymon Cydzik
