Jak rząd legislację i dostęp do projektów będzie poprawiał

Obowiązkowy OSR dla inicjatyw poselskich i senackich, obligatoryjne konsultacje społeczne, jeden portal z projektami oraz tłumaczenie wybranych aktów prawnych na obce języki – to pomysły na znane od lat bolączki.

Uzdrowienie procesu uchwalania nowych przepisów jest jednym z priorytetów wpisanych do Krajowego programu reform na lata 2022-2023.

„Celem jest podniesienie jakości stanowionego prawa oraz poprawa dostępności do prawa dla wszystkich zainteresowanych podmiotów. Reforma ograniczy również stosowanie procedury przyspieszonej do przypadków dokładnie określonych i wyjątkowych” - czytamy w dokumencie. Stąd m.in. zapowiedź nowelizacji regulaminów Sejmu i Senatu oraz Rady Ministrów (RM).

Rząd chce rozwiązać problemy…

Inna sprawa, że już obecnie obowiązujące rygory są omijane. W ostatnich latach możliwość korzystania z trybów szczególnych (zarówno na etapie prac rządu, jak i parlamentu), w ramach których pomija się np. etap konsultacji i uzgodnień, była nadużywana. Jak wynika z ostatniego raportu Obywatelskiego Forum Legislacji, który obejmował lata 2015-2019, w trzecim roku sprawowania władzy przez Zjednoczoną Prawicę tryb odrębny zastosowano przy tworzeniu niemal co piątego rządowego projektu ustawy (34 na 176 wszystkich, czyli 19,3 proc.), w czwartym roku - taki los spotkał 25 projektów (17,1 proc. ogólnej puli).

„W przypadku większości z tych 25 projektów na platformie RCL nie opublikowano prośby o zastosowanie trybu odrębnego, ani zgody premiera. W sześciu przypadkach nie znaleźliśmy też uzasadnienia dla zastosowania tej nadzwyczajnej procedury” - czytamy w raporcie. Piętnował on wiele innych patologii, w tym tę, że o istnieniu dużej części projektów opinia publiczna dowiadywała się dopiero, gdy wpływały do Sejmu. Wcześniej zabrakło nawet wzmianki na stronie Rządowego Centrum Legislacji czy w Wykazie prac legislacyjnych i programowych RM. Często projekty te nie były formalnie procedowane w trybie odrębnym, a mimo to nie przekazano ich do konsultacji i opiniowania. Nie było także śladu uzgodnień z innymi ministerstwami.

…które sam tworzy

- Ciekawa strategia, najpierw wszystko zepsuć, a potem wpisać do programów działania naprawę tego, co się zepsuło. Na szczęście zmiana regulaminu prac Rady Ministrów nie będzie trudna, bo wystarczy przywrócić wcześniej obowiązujące przepisy - mówi Ewa Polkowska, prezes Polskiego Towarzystwa Legislacji (PTL).

Inaczej rzecz się ma z propozycją obowiązkowego załączania do projektów składanych przez deputowanych oceny skutków regulacji (OSR). Organizacje pozarządowe i eksperci zajmujący się legislacją od lat to postulują. Przy czym, jak zauważa szefowa PTL, regulaminu Senatu nie trzeba zmieniać, bo zgodnie z jego art. 177 ust. 2 pkt 4 uzasadnienie powinno zawierać informację o oczekiwanych skutkach społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych.

Pytanie też dotyczy tego, jak w praktyce miałaby wyglądać realizacja obowiązku dołączania OSR do poselskich przedłożeń. O ile w przypadku inicjatyw przedstawicieli partii rządzącej tajemnicą poliszynela jest, że dokumenty powstają w ministerstwach (więc OSR nie powinno być problemem), o tyle nowe wymogi mogą być wyzwaniem dla opozycji. Przygotowanie porządnej oceny wpływu danej zmiany na poszczególne obszary wymaga pracy ekspertów i dostępu do danych. Może się zatem skończyć na wpisywaniu do OSR samych ogólników.

- Już teraz w projektach parlamentarzystów można znaleźć sformułowania w stylu „w obecnej sytuacji trudno określić wpływ proponowanych zmian” albo, że „zamiany będą korzystne dla wszystkich obywateli naszego kraju”. Dlatego formułując postulat obowiązkowych OSR dla projektów poselskich, jednocześnie wnosiliśmy o powiazanie tego wymogu ze zwiększeniem finansowania klubów poselskich. Powinny one mieć pieniądze na ekspertów, którzy oszacują wpływ danych rozwiązań na gospodarkę, rynek pracy etc. - mówi Grażyna Kopińska, autorka cyklicznych raportów o procesie stanowienia prawa dla Fundacji Batorego. - Zastanawiające jest natomiast, dlaczego rząd wychodzi z propozycjami zmian w procesie tworzenia projektów poselskich i senackich, które leżą w wyłącznej kompetencji tychże ciał, a nie proponuje radykalnej poprawy procesu konsultacji i opiniowania projektów rządowych. Tych projektów jest najwięcej. W ostatnim roku uchwalono 145 ustaw na podstawie projektów rządowych i tylko 39 było wniesionych przez inne podmioty. Jak wykazujemy w raportach Obywatelskiego Forum Legislacji od kilku lat rząd robi wszystko, aby ograniczyć udział obywateli i ich organizacji w procesie stanowienia prawa - zastrzega ekspertka.

Z dokumentu wynika, że przyjęcie zmiany regulaminów Sejmu, Senatu i Rady Ministrów w celu zwiększenia wykorzystania konsultacji społecznych i OSR w procesie stanowienia prawa ma nastąpić w III kw. tego roku.

…albo których nie ma

Ale to nie wszystko. Jak czytamy w rządowym opracowaniu, dostęp do projektów wraz z uzasadnieniami oraz OSR, a także udział w konsultacjach będzie ułatwiony dzięki uruchomieniu wspólnego portalu. Będą w nim udostępniane wszystkie te dokumenty, a nowe regulacje mają pozwolić korzystać z portalu wszystkim podmiotom uczestniczącym w procesie legislacyjnym.

Tyle że - jak zauważa Ewa Polkowska - dostęp do projektów aktów prawnych nie stanowi praktycznie żadnego problemu. - No może jedynie w odniesieniu do takiego inicjatora procesu legislacyjnego, jakim jest prezydent. Pomysł tworzenia wspólnej platformy dla wszystkich aktów jest zbędny, kosztowny i niczego nie zmieni. Raczej z tą inicjatywą chodzi o to, żeby zamieszać w kotle. Jak nie może być lepiej, bo w tym względzie nie jest źle, to niech będzie inaczej - zauważa prezes Polskiego Towarzystwa Legislacji.

W ramach reformy ma być wprowadzony także obowiązek ogłaszania ujednoliconego tekstu aktu prawnego niezwłocznie po jego nowelizacji (dziś przepisy wymagają publikowania tekstów jednolitych raz do roku). Co więcej, istotne akty prawne mają być udostępnione w językach obcych, przy czym tłumaczenie kolejnych aktów będzie się odbywać na bieżąco, z wykorzystaniem… narzędzi do automatycznego tłumaczenia.

Zielone światło dla zmian, które utrudnią kradzieże spółek

- Tłumaczenie na języki obce aktów prawa za pomocą translatorów automatycznych jest pomysłem poronionym. Najpierw prawo powinno być zrozumiałe dla obywateli posługujących się językiem, w którym to prawo jest pisane. Z tym jest problem, a co dopiero z automatycznym przetłumaczeniem np. ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych albo prawnych - krytykuje Ewa Polkowska. Przyznając, że sama często ma problem z odczytaniem jakiegoś przepisu, jego zasięgu oddziaływania, odniesienia do systemu prawa i instytucji znanych temu systemowi.

- Bardziej potrzebna jest lepsza, poprawna wersja prawa w języku ojczystym, niż powielanie niejasności w języku obcym. Poza tym pozostaje pytanie o cel takich tłumaczeń - pointuje ekspertka.

Wraca koncepcja spłaszczenia struktury sądów

Reforma sądownictwa polegająca na eliminacji jednego szczebla sądów odwoławczych została wpisana do Krajowego Programu Reform na najbliższy rok. Celem ma być „dostosowanie do potrzeb społecznych i gospodarczych Polski, przy jednoczesnej racjonalizacji kosztów sprawowanego przez sądy wymiaru sprawiedliwości”. Rząd przekonuje, że dzięki ograniczeniu liczby okręgów sądowych (przy pozostawieniu obecnej liczby sądów) i zmniejszeniu puli stanowisk funkcyjnych dojdzie do zrównoważenia obciążenia sędziów i maksymalnego wykorzystania potencjału kadry orzeczniczej, asystentów sędziów i urzędników sądowych. A to z kolei ma się przełożyć na zminimalizowanie zjawiska przewlekłości i uchybiania standardom rzetelności czy sprawności postępowań oraz wzmocnienie niezawisłości sędziowskiej. To ostatnie ma być efektem eliminacji instytucji „awansu” i wprowadzenia zasady, że powołanie do służby sędziowskiej następuje tylko raz w ramach sądownictwa powszechnego. Według planów nowe przepisy mają wejść w życie w III kw. tego roku.