Do polskich władz rocznie wpływa 70–80 wniosków ekstradycyjnych (o wydanie osób, które mają stanąć przed obcym sądem albo mają odbyć karę). Prawie połowa pochodzi od władz Federacji Rosyjskiej i Białorusi. Władze te domagają się wydania nie tylko własnych obywateli, lecz także obywateli innych państw, w tym Ukrainy. Jak wynika z naszych ustaleń, w przeważającej większości polskie władze uwzględniają wnioski i wydają ściganych.
Od prawie dwóch lat broniliśmy obywatela Ukrainy, którego wydania domagały się władze rosyjskie. Polskie sądy uznały, że jego ekstradycja jest prawnie dopuszczalna, a minister sprawiedliwości na początku lutego wydał zgodę na ekstradycję. Gdy rosyjskie wojska gromadziły się na granicy z Ukrainą, a władze amerykańskie dzieliły się informacjami wywiadowczymi o „prawie pewnej inwazji”, polskie władze szykowały konwój, by odstawić go na granicę rosyjską. Dopiero wybuch wojny spowodował wstrzymanie wykonania, a następnie zmianę decyzji.
Jak się później okazało, wniosek o reasumpcję decyzji ministra składaliśmy nie tylko my, lecz także – bezprecedensowo – sąd, który wcześniej uznał, że ekstradycja jest prawnie dopuszczalna. Ta sprawa – jak dziesiątki innych rozstrzyganych przez polskie sądy – skłania do szerszej refleksji o tym, jak polskie władze, sądy i politycy oceniają wnioski ekstradycyjne.
Procedura ekstradycyjna
W praktyce najczęściej rozpoczyna się ona od zatrzymania w Polsce osoby poszukiwanej przez obce władze za pomocą not Interpolu. Taka osoba jest najczęściej tymczasowo aresztowana – na miesiące, a nawet lata, a obce władze są zawiadamiane i mają odpowiedni czas na nadesłanie wniosku ekstradycyjnego. Taki dokument wpływa do prokuratury, która ma obowiązek go ocenić. Jeżeli spełnia on wymogi prawne, prokuratura wszczyna postępowanie sądowe, by zdecydować, czy ekstradycja jest prawnie dopuszczalna.
Postępowanie sądowe jest dwuinstancyjne. Sądy muszą ocenić, czy spełnione są wszystkie wymagania prawne do wydania (tzw. przesłanki pozytywne) oraz czy nie zachodzą przeszkody sprzeciwiające się wydaniu (tzw. przesłanki negatywne). Postępowanie sądowe kończy się decyzją w sprawie prawnej dopuszczalności wydania. Jeżeli sądy nie wyrażą zgody na ekstradycję, do wydania nie może dojść (polskie władze mogą przejąć ściganie i prowadzić postępowanie w kraju). Jeżeli jednak sądy uznają prawną dopuszczalność ekstradycji, sprawa trafia do ministra sprawiedliwości, który podejmuje ostateczną decyzję. Powinien on ponownie ocenić przesłanki dopuszczalności wydania. Podejmując decyzję, może też kierować się względami politycznymi.
Rola prokuratora
Z naszego doświadczenia wynika, że prokuratury dość bezkrytycznie przyjmują i popierają otrzymane wnioski ekstradycyjne od władz obcych państw. Nie chodzi tylko o jakość tych materiałów – wnioski są najczęściej zdawkowe, a załączone dokumenty wybiórcze, nieuporządkowane, czasem nieczytelne, niekiedy dotyczące innych osób, a ich tłumaczenia bywają dokonane przez automatyczne translatory. Rzadko spotykaliśmy się z sytuacjami, w których prokuratorzy krytycznie weryfikowali otrzymane dokumenty i decydowali się nie popierać oczywiście niekompletnych wniosków.
Tymczasem to prokuratorzy odpowiedzialni są za realizowanie zasady „trafnej reakcji”. W kontekście spraw ekstradycyjnych oznacza to, że nie mogą być „ślepymi agentami” reprezentującymi zagraniczne władze, lecz muszą rzetelnie weryfikować otrzymywane wnioski i przeciwdziałać nadużyciom. Jeżeli wnioski od państw obcych są niekompletne lub niezupełne, nie powinny być popierane przez prokuraturę. Jeżeli przekazywane informacje budzą wątpliwości i nie są wyjaśniane, nie powinny być przedstawiane przed sądem.
Postępowanie sądowe
Z naszego doświadczenia wynika, że także sądy mało krytycznie podchodzą do wniosków ekstradycyjnych, przedstawianych tam faktów, dołączanych materiałów. Nie chcą wnikliwie analizować ryzyka naruszenia praw człowieka i jakości udzielanych zapewnień dyplomatycznych. Twierdzą, że mają obowiązek weryfikować, czy wnioski ekstradycyjne spełniają wymagania formalne, nie muszą natomiast prowadzić drugiego procesu karnego mającego ustalić winę ściganego.
To prawda. Nie może to jednak zwalniać z obowiązku rzetelnego zweryfikowania dokumentów przedstawianych przez państwa obce. Sąd musi bowiem mieć przekonanie, że przedstawiany materiał co najmniej uprawdopodabnia zarzucane ściganym czyny. Weryfikacja jest więc niezbędna. Jakiekolwiek wątpliwości albo sprzeczności, które nie zostaną wyjaśnione, powinny stanowić podstawę do odmowy prawnej dopuszczalności wydania.
To samo dotyczy ryzyka naruszenia praw człowieka – szczególnie prawa do rzetelnego procesu i sposobu traktowania osadzonych w jednostkach penitencjarnych. W tym przypadku częstym argumentem sądów jest to, że wskazywane ryzyka są hipotetyczne i trudno przyjąć, że takie naruszenia rzeczywiście dotkną ściganego. Z natury rzeczy jednak chodzi tu o pewne prawdopodobieństwo naruszenia praw człowieka. W tym kontekście nie tylko sądy muszą być otwarte na różnego rodzaju środki dowodowe (raporty organizacji, wyjaśnienia ekspertów, w tym zagranicznych), ale również państwo powinno stworzyć gwarancje umożliwiające pozyskanie i przedstawienie takich materiałów, gdyż w tym ostatnim przypadku wiąże się to z koniecznością ponoszenia wysokich nieraz kosztów. Nie wszystkie osoby ścigane mogą same sfinansować pozyskanie takich materiałów.
Sądy nie powinny także bezkrytycznie traktować zapewnień dyplomatycznych jako rękojmi uchylającej ryzyko naruszenia praw człowieka. Z naszego doświadczenia wynika, że zapewnienia dyplomatyczne składane polskim władzom są dalece mniej konkretne niż te składane w podobnym sprawach i przez te same państwa władzom innych państw. Wynika to zapewne z przeświadczenia, że złożenie zapewnień dyplomatycznych stanowi w polskiej procedurze jedynie formalizm procesowy, a sądy i tak nie mają instrumentów, by zbadać ich rzetelność. Zapewnienia dyplomatyczne składane władzom brytyjskim, które widzieliśmy, miały prawie 20 stron i wskazywały nawet konkretne cele, w których osoba mająca być wydana, będzie wykonywała karę. Zapewnienia składane polskim władzom, które widzieliśmy, z reguły ograniczają się do sloganu, że prawa człowieka ściganego będą respektowane.
Wreszcie trudno zaakceptować praktykę, gdzie sądy odmawiają doprowadzania ściganych na posiedzenia, szczególnie przed sądami odwoławczymi. Rozumiemy, że sprowadzenie osoby tymczasowo aresztowanej jest wyzwaniem logistycznym, ale to nie powinien być problem zaprzątający głowy sędziów. Trudno bowiem zrozumieć wydawanie decyzji w sprawie prawnej dopuszczalności ekstradycji wobec osoby, której nigdy się nie widziało na oczy.
Decyzje ministra sprawiedliwości
Postępowanie przed ministrem sprawiedliwości z natury rzeczy nie jest transparentne. Nie mamy co do tego złudzeń. Zdajemy sobie sprawę, że decyzja ta ma wymiar polityczny i musi brać pod uwagę wiele uwarunkowań, z których możemy nie zdawać sobie sprawy. Nie oznacza to jednak, że proces decyzyjny może być zupełnie arbitralny. Musi rządzić się zasadami rzetelności i sprawności.
Uważamy, że czas na podjęcie decyzji przez ministra sprawiedliwości powinien być określony w przepisach. Uważamy, że opinia publiczna powinna uzyskiwać bieżące informacje o sprawach ekstradycyjnych, a wszyscy zainteresowani, zwłaszcza organizacje pozarządowe, powinny móc przedstawiać swoje stanowiska na zasadach amicus curiae. Wyobrażamy to sobie tak, że Ministerstwo Sprawiedliwości mogłoby publikować informacje o procedowanych sprawach, zakreślać termin na przedstawienie stanowisk i uwzględniać je przy podejmowaniu decyzji, które też powinny być rzetelnie umotywowane na piśmie. Decyzje te powinny być doręczane ściganemu i jego obrońcom, rzecznikowi praw obywatelskich, a także przedstawicielom dyplomatycznym państwa, którego obywatelem jest ścigany.
W przepisach powinna być także uregulowana możliwość odroczenia decyzji, aby umożliwić złożenie wniosku o reasumpcje albo skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Wreszcie corocznie Ministerstwo Sprawiedliwości powinno publikować statystyki dotyczące osób wydanych, a także kontrolować wraz z Ministerstwem Spraw Zagranicznych realizację udzielonych zapewnień dyplomatycznych. Wszelkie przypadki utrudniania monitoringu tych zapewnień albo naruszeń udzielonych zapewnień powinny być publikowane i brane pod uwagę przy kolejnych decyzjach o wydaniu.
Sprawy na serio
Nasze gorzkie refleksje opierają się na doświadczeniach spraw prowadzonych przez nas i naszych kolegów i koleżanki. Zapewne nie dotyczą one wszystkich postępowań krajowych, ale z pewnością są to problemy często spotykane. Nie biorą się one ze złej woli prokuratorów, sędziów ani urzędników. Wynikają raczej z niedostatków systemowych (przeładowanie prokuratur i sądów sprawami, brak szkoleń) i ogólnej percepcji tych spraw jako mało istotnych, wpadkowych.
Tymczasem ich stawka jest bardzo duża. Dotyczy czasem zdrowia i życia człowieka. Sprawami ekstradycyjnymi musimy zajmować się na serio na co dzień, a nie tylko w sytuacji wystąpienia wyjątkowych okoliczności.