Organy administracji publicznej – wbrew interpretacji m.in. resortu rozwoju – w sprawach podlegających umorzeniu z mocy prawa decydują się na wydawanie decyzji administracyjnych.
Chodzi o kontrowersyjną nowelizację kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie we wrześniu br. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Na jej mocy wszystkie niezakończone postępowania, w których od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło co najmniej 30 lat, miały zostać umorzone z mocy prawa. Bez znaczenia było, na jakim etapie sprawy znajdowały się w dniu wejścia w życie noweli - ustawodawca nie przewidział w tej kwestii wyjątków.
Jak opisywaliśmy w DGP, pojawiły się jednak wątpliwości dotyczące samej formy umorzenia. Ministerstwo Rozwoju i Technologii w przekazanym nam w październiku stanowisku podkreślało, że w tego typu sprawach nie jest wymagane wydawanie decyzji administracyjnej. Przeciwnego zdania były takie autorytety prawnicze jak choćby prof. Jan Zimmermann, wieloletni kierownik Katedry Prawa Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. Jak dowiedział się DGP, również organy administracji publicznej w przeważającej części uznają, że wydanie decyzji to jedyna właściwa forma umorzenia.
Zapewnić prawo do sądu
Dotarliśmy do dwóch uzasadnień decyzji, które wydały różne organy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku oraz wojewoda lubelski. Również sprawy, które rozpatrywano, są całkowicie odmienne. W jednej z nich chodziło o stwierdzenie nieważności decyzji z 1950 r. rozstrzygającej o anulowaniu zezwolenia na użytkowanie gospodarstwa ogrodniczego. W drugiej zaś o nieważność orzeczeń miejskiej i powiatowej Rady Narodowej, w których zezwolono na nacjonalizację nieruchomości i majątków rolnych. Obie sprawy można byłoby prowadzić dalej, gdyby nie to, że weszła w życie nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniach podkreślono jednak wyraźnie, że do umorzenia konieczne jest wydanie decyzji. Dlaczego? Jak wskazało SKO w Gdańsku, „z uwagi jednak na konieczność zagwarantowania prawa strony do kontroli administracyjnej zapadłych rozstrzygnięć (…), skutek przewidziany przepisem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. należy potwierdzić w formie decyzji o umorzeniu postępowania”.
Podobnie formę umorzenia argumentuje wojewoda lubelski, który powołuje się na art. 104 k.p.a., a więc zasadę, że organ generalnie powinien wydawać decyzję administracyjną, chyba że przepisy szczególne przewidują inną formę załatwienia sprawy. Jak czytamy w uzasadnieniu, „przemawiają za tym także: wzgląd na pewność obrotu prawnego (…) oraz zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu”.
/>
Kto ma rację?
Powstał więc pewien chaos, ponieważ wcześniej, m.in. ze wspomnianego Ministerstwa Rozwoju i Technologii, prawnicy otrzymywali jedynie zwykłe informacje o umorzeniu, a nie decyzje administracyjne. Również wiceminister sprawiedliwości Sebastian Kaleta skomentował sprawę na Twitterze, stwierdzając, że: „SKO popełniło błąd. Ustawa jasno określiła wystąpienie skutku z mocy prawa. SKO co najwyżej może wysłać stronom zawiadomienie z informacją o tym”. Dopytywany przez nas o to, w jaki sposób organy mają sprawdzić formalne przesłanki (choćby prawidłowość doręczenia decyzji w terminie) wskazał, że: „To próba znalezienia wytrychu, który w Warszawie przerabiał Robert N. Kiedy nie dało się stwierdzić nieważności decyzji, wymyślono sposób na zakwestionowanie jej doręczenia, czyli wprowadzenia do obrotu”.
Zdaniem adwokata Jakuba Żaka z Kancelarii Reprywatyzacyjnej kluczowa będzie rola sądów administracyjnych, które będą kontrolowały decyzje o umorzeniu (w sprawach, w których zostały wydane). Do tego czasu będą istniały dwie interpretacje przepisów, a żadna nie jest pozbawiona racji.
- Więcej argumentów przemawia za wydaniem decyzji kończącej postępowanie. Wykładnia, którą prezentuje i stosuje Ministerstwo Rozwoju i Technologii, jest również do sprawdzenia w drodze zaskarżenia bezczynności organu i przymuszenia go do wydania decyzji. Takie dwa rodzaje skarg do sądów administracyjnych - merytoryczne i na bezczynność organów - powinny pozwolić na wyklarowanie poglądu orzeczniczego rozstrzygającego, czy wydanie decyzji po wejściu w życie noweli jest konieczne i właściwe - podkreśla adwokat.
Rozstrzygnie orzecznictwo
Z kolei dr Lech Gniady, radca prawny i wspólnik w kancelarii Peter Nielsen & Partners, podkreśla, że na mocy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zasadzie oczywiste jest, że decyzja to właściwa forma umorzenia postępowań.
- Oczywiście wszelkie wątpliwości wyjaśni w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, choć wydaje się, że te wątpliwości są pozorne - mówi prawnik.
Doktor Lech Gniady wskazuje również, że kontrola sądów administracyjnych jest w praktyce bardzo istotna.
- W jednej z moich spraw organ w ogóle nie zweryfikował daty doręczenia decyzji, a umorzył postępowanie w oparciu o znowelizowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Takie okoliczności właśnie mogą być przedmiotem badania przez sąd administracyjny i decyzje wadliwe powinny być uchylane - tłumaczy.
Podobne zdanie ma w tej sprawie Krzysztof Wiktor, radca prawny i starszy doradca w kancelarii prawnej Wardyński i Wspólnicy. Podkreśla jednak, że ujednolicenie orzecznictwa potrwa.
- Do tego czasu czeka nas kilkuletni chaos orzeczniczy i stan niepewności co do tego, które postępowania uległy umorzeniu z mocy prawa, a które dalej się toczą, gdyż organy nie będą w tych przypadkach w stanie wykazać, że zaistniały przesłanki takiego umorzenia - pointuje prawnik. ©℗
