Orzeczenie w sprawie K 3/21 w ogóle nie powinno zostać wydane. To, w jaki sposób będzie ono wpływało na funkcjonowanie systemu prawnego w Polsce, w dużym stopniu zależy od sądów krajowych
dr Tomasz Zalasiński, radca prawny, autor licznych publikacji z zakresu prawa konstytucyjnego i legislacji
Rozstrzygnięcie kierowanego przez J. Przyłębską Trybunału Konstytucyjnego z 7 października 2021 r. (sygn. K 3/21) zapadło z udziałem trzech osób nieuprawnionych do orzekania (tzw. sędziów dublerów), co już na wstępie czyni postępowanie nieważnym, a wyrok nieistniejącym pod względem prawnym. Na tej konstatacji należałoby rozważania zakończyć. Nie sposób jednak tego uczynić, gdyż w aktualnym stanie faktycznym (społecznym, politycznym i gospodarczym) obawa przed skutkami prób jego wykonania nakazuje bliższe przyjrzenie się potencjalnym konsekwencjom prawnym.
Wniosek premiera
Sprawa K 3/21 została wszczęta przez prezesa Rady Ministrów, który przedstawił TK wniosek o kontrolę konstytucyjności szeregu przepisów TUE. Wniosek premiera formułuje trzy zarzuty naruszenia Konstytucji RP, które zostały przez trybunał uznane i twórczo przeniesione do sentencji rozstrzygnięcia. Premier dopatruje się bowiem naruszenia konstytucji w tym, że zakwestionowane przepisy – tj. art. 1 akapit 1 i 2, art. 4 ust. 3, art. 19 ust. 1 akapit 1 TUE – uprawniają lub zobowiązują organy władzy publicznej w Polsce do odstąpienia od stosowania konstytucji, stosowania przepisów uznanych za niekonstytucyjne przez TK oraz sądy do kontroli niezawisłości sędziów powołanych przez prezydenta na wniosek neo-KRS. Wniosek premiera jest sformułowany zakresowo, jednak przedmiot owej domniemanej niekonstytucyjności TUE jest całkowicie nieprawdziwy. Analiza zakwestionowanych przepisów TUE wskazuje bowiem jednoznacznie, że nie namawiają one bynajmniej do niestosowania Konstytucji RP, lecz formułują cele funkcjonowania Unii, kierunek integracji europejskiej, zasadę lojalnej współpracy w ramach UE oraz określają zakres jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości UE. Premier wniósł zatem – we wszystkich trzech punktach petitum wniosku – o stwierdzenie niekonstytucyjności TUE w zakresie, który nie znajduje potwierdzenia ani w treści kwestionowanych przepisów, ani praktyce ich stosowania. W takiej sytuacji postępowanie przed TK powinno zostać umorzone. Trudno uwierzyć, że tak wątły prawniczo wniosek o kontrolę konstytucyjności prawa został w ogóle sformułowany przez prezesa Rady Ministrów, a następnie znalazł oparcie w stanowisku Sejmu RP, prokuratora generalnego, ministra spraw zagranicznych oraz – w ich efekcie – w rozstrzygnięciu TK.
Pozorowanie problemu konstytucyjnego
Wadą wniosku było to, że brak w nim problemu konstytucyjnego. Zasadnicza linia analizowanego we wniosku sporu prawnego i wątpliwości z nim związanych nie przebiega bowiem na linii zgodności TUE z Konstytucją RP, lecz zgodności ustaw wprowadzających tzw. reformę wymiaru sprawiedliwości zarówno z Konstytucją RP, jak i prawem UE. Naruszenie prawa UE przez ustawodawstwo krajowe, prowadzące do upolitycznienia wyboru KRS, podważenia standardów niezależności sądów i niezawisłości sędziów oraz podporządkowania sądownictwa władzy ustawodawczej, było bowiem przyczyną występowania przez sądy krajowe z pytaniami prejudycjalnymi i w konsekwencji doprowadziło do wydania odpowiednich orzeczeń przez TSUE. Co więcej, ustawodawstwo to jest także niezgodne z Konstytucją RP, gdyż w odniesieniu do standardów niezależności sądów, niezawisłości sędziów oraz odrębności władzy sądowniczej od innych władz, zarówno Konstytucja RP, jak i TUE opierają się na tożsamej podstawie aksjologicznej właściwej dla demokratycznego państwa prawnego. Zasada najwyższej mocy prawnej Konstytucji RP pozostaje zatem niekwestionowana, gdyż istota problemu dotyczy naruszeń prawa UE przez ustawodawcę.
Konsekwencje rozstrzygnięcia
Konsekwencje analizowanego rozstrzygnięcia można analizować w wielu płaszczyznach (ustrojowej, prawnej, politycznej, społecznej, gospodarczej oraz międzynarodowej). W każdej z nich jawi się ono jako szkodliwe oraz pociągające za sobą istotne negatywne skutki. Odniosę się wyłącznie do kwestii ustrojowych i prawnych.
Konsekwencją ustrojową, choć nie została ona wypowiedziana wprost, ale wynika z orzeczenia jednoznacznie, jest próba podważenia wszelkich ograniczeń swobody regulacyjnej ustawodawcy. Dotyczy to zarówno ograniczeń wynikających z Konstytucji RP, którą – co widać w praktyce – można zinterpretować swobodnie, często w sposób wybiórczy, twórczy lub nawet wbrew jej literalnemu brzmieniu, jak i z praw UE i obowiązku przestrzegania umów międzynarodowych, które – jak się okazuje – będą respektowane jedynie w zakresie, w jakim pozostają w zgodzie z aktualnym ustawodawstwem. Zaprezentowane w sprawie K 3/21 rozumienie pojęcia suwerenności w istocie nie ma z nią wiele wspólnego, oddala nas ponadto nie tylko od UE, wolności i swobód towarzyszących integracji, lecz także od standardów państwa prawnego, w którym zasada nadrzędności władzy ustawodawczej nad innymi władzami nie ma racji bytu. Rozstrzygnięcie TK kwestionuje podstawowe zasady traktatowe oraz zakres jurysdykcji TSUE, co prowadzi do dezintegracji prawa krajowego z systemem prawnym UE.
Rozstrzygnięcie ma wiele głębszych wad prawnych. W pkt 3 lit. b sentencji TK stwierdza niekonstytucyjność kompetencji sądów krajowych do dokonywania kontroli legalności uchwał KRS zawierających wniosek o powołanie na stanowisko sędziego. Tymczasem na gruncie wszystkich obowiązujących ustaw o KRS, stosowanych zarówno wobec KRS, jak i neo-KRS, sądowa kontrola legalności działań tego organu władzy publicznej była standardem. Słusznie, gdyż obowiązek jej zapewnienia wynika wprost z Konstytucji RP. Warto zauważyć, że TK w rozstrzygnięciu K 12/18 próbował już przenieść tę kompetencję w odniesieniu do uchwał neo-KRS dotyczących powołań do SN z właściwości NSA na SN oraz doprowadzić – nieskutecznie – do umorzenia spraw zawisłych w tym zakresie przed NSA. Tym razem TK stwierdza niekonstytucyjność jakiejkolwiek sądowej kontroli legalności działań obecnej KRS.
W pkt 2 b rozstrzygnięcia TK za niezgodne z konstytucją uznaje orzekanie przez sądy krajowe „na podstawie przepisów nieobowiązujących, uchylonych przez Sejm lub uznanych za niezgodne z Konstytucją”. Trybunał twórczo rozwinął w tym zakresie wniosek premiera, który poprzestawał na zakazie orzekania na podstawie ustaw uznanych za niekonstytucyjne (pkt 2 petitum). Tymczasem możliwość orzekania w określonych przypadkach w oparciu o przepisy prawa, które utraciły moc lub zostały derogowane, jest niekwestionowanym – dotąd – standardem funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Dotyczy on w szczególności rozstrzygania spraw cywilnych, w których – zgodnie z zasadą tempus regit actum – spór należy rozstrzygać z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu dokonania czynności prawnej. Dopuszczalność orzekania w określonych przypadkach na podstawie regulacji już nieobowiązującej ma także swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji RP), w szczególności standardami ochrony praw nabytych, ochrony interesów w toku oraz nakazem stosowania należytych przepisów przejściowych, ustawodawca dokonujący zmian w prawie obowiązany jest umożliwić rozstrzygnięcie wszczętych i niezakończonych do wejścia w życie nowych przepisów spraw indywidualnych na podstawie przepisów, które utraciły już moc obowiązującą. Problem ten obecny był także w orzecznictwie TK, który również ma w określonych przypadkach prawo do stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów, które utraciły już moc obowiązującą, gdyż te mogą bowiem nadal wywoływać skutki prawne (vide: art. 59 ust. 3 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK). Trybunał wielokrotnie orzekał o niekonstytucyjności aktów normatywnych, które w dniu wydania orzeczenia nie były już prawem obowiązującym. Na potrzeby analizowanego orzeczenia oczywiste standardy stosowania prawa okazują się – zdaniem trybunału – niezgodne z konstytucją.
W świetle Konstytucji RP orzeczenie o treści zawartej w rozstrzygnięciu w sprawie K 3/21 nie powinno w ogóle zostać wydane. Wydane jednak zostało. To, w jaki sposób będzie ono wpływało na funkcjonowanie systemu prawnego w Polsce, w dużym stopniu zależy od sądów krajowych. Wyrok TK nie zastępuje ani nie uzupełnia treści konstytucji. Sądy krajowe muszą zatem stosować w pierwszej kolejności normy Konstytucji RP, które mają najwyższą moc prawną, co w tym przypadku – wobec wad formalnych i materialnych analizowanego rozstrzygnięcia trybunału – prowadzi do konieczności jego pomijania w sprawach zawisłych przed sądami krajowymi.