Resort rozwoju umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ale nie wydał w tym przedmiocie decyzji, a stronę powiadomił w odpowiedzi na pismo w sprawie przewlekłości. W praktyce blokując odwołanie się.
Chodzi o postępowanie prowadzone przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii dotyczące nacjonalizacji przedsiębiorstwa. Decyzja w tej sprawie została ogłoszona w Monitorze Polskim w 1948 r. Pełnomocnicy spadkobierców złożyli w resorcie dwa wnioski: o stwierdzenie nieważności orzeczenia oraz o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa (w lipcu i wrześniu br.). Z kolei we wrześniu pełnomocnik strony postępowania wysłał do ministerstwa ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a.
W odpowiedzi resort wskazał, że owszem, organ jest zobligowany do załatwienia sprawy nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej w ciągu dwóch miesięcy. Jednak z uwagi na konieczność przeprowadzenia kwerendy w Archiwum Akt Nowych w celu odszukania opinii, ekspertyz, spisów inwentarza i protokołów, czynności wyjaśniające siłą rzeczy musiały trwać dłużej. Przy okazji organ poinformował, że w związku z wejściem w życie nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia i niezakończone przed wejściem w życie ustawy, umarza się z mocy prawa.
Nie ma podstaw, by kontynuować sprawę
Chodzi o kontrowersyjną nowelizację k.p.a. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła w życie 16 września br. Nowe przepisy uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, jeśli od czasu ich doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Oprócz tego, zgodnie z przepisami przejściowymi z mocy prawa mają zostać umorzone wszystkie postępowania, które toczyły się przed wejściem w życie nowych przepisów, jeśli wszczęto je po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Niemożliwe jest też wszczęcie nowych postępowań nieważnościowych po upływie 30-letniego terminu od doręczenia lub ogłoszenia.
W tym przypadku resort uznał, że skoro decyzja została ogłoszona w 1948 r., nie ma podstaw, by wszczynać lub kontynuować postępowanie. Problem w tym, że, jak podkreśla pełnomocnik strony, resort nie miał prawa w taki sposób stwierdzić, że sprawa podlega umorzeniu. A żadna decyzja administracyjna organu, prócz wskazanego pisma, do niego nie dotarła.
Umorzenie z mocy prawa
– Niewątpliwie nie ma możliwości, by automatycznie umorzyć postępowanie, powinno się to stwierdzać w drodze decyzji, w której organ oceni i przekona stronę, że rzeczywiście ten okres 30 lat od doręczenia minął. Sama informacja – przekazana w piśmie – że postępowanie umorzono, nie spełnia tych wymogów. A trzeba podkreślić, że mamy do czynienia z przepisami, które przecież drastycznie ograniczają prawa m.in. dawnych właścicieli, więc powinny być wykładane ściśle – mówi Krzysztof Wiktor, radca prawny i starszy doradca w kancelarii prawnej Wardyński i Wspólnicy, pełnomocnik w sprawie, którą opisujemy.
Potwierdza to prof. Jan Zimmermann, wieloletni kierownik Katedry Prawa Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego.
– Nawet jeśli umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej następuje z mocy prawa, to organ musi wydać decyzję o charakterze deklaratoryjnym. Nie zwalnia to organu z badania, czy przesłanki do umorzenia rzeczywiście wystąpiły. Podobnie przy odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 158 par. 3 k.p.a. z powodu upływu 30-letniego terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, organ po zbadaniu, czy zachodzą ku temu przesłanki, wydaje postanowienie, na które służy zażalenie. Jeśli organ nie wykaże, kiedy decyzja administracyjna została doręczona stronie, wówczas nie będzie podstaw do umorzenia lub odmowy wszczęcia postępowania – wyjaśnia administratywista.
Konsekwencje umorzenia postępowania, któremu nie towarzyszy wydanie decyzji administracyjnej, są olbrzymie, bo zamyka się stronie drogę odwoławczą. Jak wskazuje mec. Wiktor, podczas gdy od decyzji przysługiwałaby możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, to zaskarżenie pisma jest trudniejsze i mniej oczywiste, a cała procedura znacząco się wydłuży.
– Ja uważam, że należy to traktować jako czynność techniczną dokonaną przez organ administracji, a co za tym idzie, również podlegającą kontroli sądowej w terminie 30 dni od doręczenia. Ale, co istotne, sąd zbada wówczas jedynie, czy właściwa była forma powiadomienia strony, nie stan faktyczny. Jeśli oceni, że nie, to dopiero wtedy organ będzie musiał wydać decyzję administracyjną. I wrócimy do sytuacji, w której organ będzie musiał przeprowadzić formalnie postępowanie wyjaśniające – tłumaczy mec. Krzysztof Wiktor.
Prawnik podkreśla również, że opisywany przypadek nie jest jedyną sprawą, w której fakt umorzenia stwierdzono zwykłym pismem. Sam prowadzi kilka takich postępowań, wedle jego wiedzy otrzymują je także pełnomocnicy w innych kancelariach.
Z kolei zdaniem dr. Marcina Włodarskiego, partnera w kancelarii LSW Leśnodorski Ślusarek i Wspólnicy, rozważanie, co z takim pismem zrobić, w ogóle nie ma sensu, bo urząd nie ma kompetencji, by w postępowaniu ponagleniowym wypowiadać się na temat umorzenia. Narusza w ten sposób właściwość rzeczową organów administracji publicznej.
– Równie dobrze organ nadzoru mógłby w swoim piśmie umieścić przepis na ciasto malinowe. Tę część uzasadnienia należy uznać za niebyłą – uważa dr Włodarski.
Co z konstytucyjnością przepisów?
Prawnicy podkreślają też, że po zaskarżeniu decyzji umorzeniowej do sądu możliwa byłaby nie tylko merytoryczna jej ocena, ale też – w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności – sąd mógłby zbadać zgodność z ustawą zasadniczą samej podstawy prawnej umorzenia.
– A moim zdaniem przepisy przejściowe ewidentnie są niekonstytucyjne, a sama nowelizacja w tym zakresie nie ma nic wspólnego z realizacją wyroku TK – mówi mec. Lucyna Dygas z kancelarii Porwisz i Partnerzy.
Także dr Lech Gniady, radca prawny i wspólnik w kancelarii Peter Nielsen & Partners, wskazuje, że nie jest wykluczone, iż uwaga sądów administracyjnych skupi się właśnie na przesądzaniu, czy nowelizację w ogóle można stosować, skoro istnieją poważne wątpliwości natury konstytucyjnej – zwłaszcza co do trybu uchwalenia przepisów i w odniesieniu do konkretnych zapisów. Przypomnijmy, że ustawę przegłosowano już po przyjęciu przez Sejm uchwały o odroczeniu sierpniowego posiedzenia. Mimo sprzeciwu posłów opozycji, marszałek Elżbieta Witek zarządziła wówczas reasumpcję głosowania, dzięki której było ono kontynuowane.