Z suwerenności państwa wynika kompetencja do decydowania, kto i na jakich warunkach może wjechać na jego terytorium. Z tego też powodu zasady przekraczania granicy państwowej są prawnie uregulowane. W ustawie z 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej jednoznacznie ustalono, że jej przekraczanie jest dozwolone tylko przez przeznaczone oraz otwarte dla ruchu granicznego przejścia graniczne, na podstawie dokumentów uprawniających do jej przekroczenia.
Nielegalne przekroczenie granicy jest czynem zabronionym. Zgodnie z art. 264 par. 2 k.k. kto wbrew przepisom przekracza polską granicę, używając przemocy, groźby, podstępu lub we współdziałaniu z innymi osobami, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Przestępstwem jest przekraczanie granicy wbrew przepisom we współdziałaniu z innymi osobami. Zgodnie z art. 264 par. 3 k.k. karalne jest (pozbawieniem wolności od 6 miesięcy do 8 lat) organizowanie, przygotowywanie, ustalanie sposobu nielegalnego przekraczania granicy innym osobom przekraczania granicy wbrew przepisom. Natomiast od 2005 r. tzw. zwykłe nielegalne przekraczanie polskiej granicy jest jedynie wykroczeniem (art. 49 a k.w.) i podlega karze grzywny. Częściowa depenalizacja czynu zabronionego w postaci nielegalnego przekroczenia granicy (do 2005 r. art. 264 par. 1 k.k.) miała służyć „racjonalizacji ścigania” oraz „skutecznej realizacji zasady nieuchronności kary”.
Przestępstwa i wykroczenia odnoszące się do nielegalnego przekraczania granicy, we wszystkich ich odmianach stypizowanych w art. 264 k.k. i art. 49a k.w., są popełniane umyślnie, wyłącznie w zamiarze bezpośrednim.
Przedmiot ochrony prawnej
Stan wyjątkowy jest instytucją konstytucyjną. Przygotowuje on państwo na najgorsze dla niego warianty rozwoju sytuacji, aby również w nich państwo działało efektywnie. Przesłanki jego wprowadzenia są prawnie uregulowane w art. 230 ust. 1 w zw. z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z nimi stan wyjątkowy może zostać wprowadzony w sytuacji szczególnego zagrożenia „konstytucyjnego ustroju państwa”, „bezpieczeństwa obywateli” lub „porządku publicznego”, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Zagrożenie „konstytucyjnego ustroju państwa” odnosi się do wartości, zasad czy instytucji wyrażonych w konstytucji. Przy tym nie chodzi o „codzienne” nieprzestrzeganie poszczególnych przepisów konstytucyjnych, jak uchwalanie ustaw niezgodnych z konstytucją, lecz o zagrożenie godzące w istotę porządku konstytucyjnego państwa, jak organizacja władzy publicznej czy zawarty w niej system wartości i zasad.
Zagrożenie „bezpieczeństwa obywateli” to stan, w którym życie, zdrowie lub mienie obywateli są zagrożone w takim zakresie, że uniemożliwia to ich normalną egzystencję.
Z kolei „porządek publiczny” definiuje się jako układ stosunków społecznych zapewniających niezakłócone funkcjonowanie państwa i podmiotów podlegających jego jurysdykcji.
Nadzwyczajność stanu wyjątkowego
Aby mogło dojść do wprowadzenia stanu wyjątkowego, nie wystarczy samo zagrożenie „konstytucyjnego ustroju państwa”, „bezpieczeństwa obywateli” lub „porządku publicznego”. W porównaniu z przesłankami wprowadzenia pozostałych stanów nadzwyczajnych – wojennego lub klęski żywiołowej – przesłanki określone w art. 230 ust. 1 konstytucji mogłyby się jawić jako niebezpiecznie niedookreślone, zwłaszcza z punktu widzenia ochrony wolności i praw jednostki. Interpretując je wyłącznie przez pryzmat semantycznego znaczenia, można byłoby stwierdzić, że wprowadzenie stanu wyjątkowego objęte jest szerokim „luzem decyzyjnym”. Wszak w ujęciu leksykalnym „zagrożenie” to stan lub sytuacja, w którym ktoś odczuwa deficyt poczucia bezpieczeństwa, a owo poczucie z natury ma charakter emocjonalny, czyli subiektywny. Oznacza to, że ta sama sytuacja, która w odbiorze jednych może nie budzić żadnych skrajnych emocji, u innych może wywołać skutek w postaci poczucia bezpośredniego zagrożenia, motywując ich do niekonwencjonalnych zachowań i stosowania nadzwyczajnych środków celem przywrócenia komfortu funkcjonowania. Na szczęście w odniesieniu do przesłanek wprowadzenia stanu wyjątkowego – jako instytucji ustrojowej państwa demokratycznego – ta subiektywizacja podlega daleko idącej redukcji na rzecz fundamentalnej i obiektywnej determinanty w postaci dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP).
Wprowadzenie stanu wyjątkowego musi również czynić zadość zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i będącej jej konsekwencją zasadzie proporcjonalności (art. 31 ust. 3 konstytucji). Musi także zostać spełniony drugi warunek: przesłanka wyjątkowości (ostateczności). Zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające do zwalczania szczególnego zagrożenia i z tego powodu ma miejsce użycie środków nadzwyczajnych. „Szczególne zagrożenie” to sytuacja atypowa dla organów władzy publicznej, wykraczająca poza ich doświadczenia. Odnosi się do zdarzeń nagłych i niespodziewanych dla profesjonalnie działającej Rady Ministrów.
Nie każda sytuacja atypowa jest sytuacją szczególnego zagrożenia. W kontekście wydarzeń nietypowych, ale innych niż stany nadzwyczajne, należy plasować mechanizmy zarządzania kryzysowego. Stan szczególnego zagrożenia to tego rodzaju sytuacja, w której profesjonalnie działające i w pełni wykorzystujące posiadane kompetencje organy administracji rządowej nie są w stanie skutecznie wykonywać powierzonych im zadań publicznych.
Zmienność otoczenia zewnętrznego i nietypowość zachowań poszczególnych uczestników stosunków społecznych są oczywistością. Profesjonalnie działająca administracja publiczna jest natomiast na to przygotowana, w szczególności wykorzystuje planowanie strategiczne.
W stanie typowym do zapobiegania szczególnym zdarzeniom lub odwracania ich następstw efektywnie zorganizowana administracja publiczna używa zwyczajnych środków prawnych. Czyni to w ramach zwykłych zadań i kompetencji, bez potrzeby dodatkowego ograniczania wolności i praw obywatelskich. W sytuacji uzasadniającej wprowadzenie stanu wyjątkowego zaistniałemu szczególnemu zagrożeniu nie da się skutecznie przeciwdziałać inaczej jak tylko poprzez sięgnięcie po „broń ostateczną” – stan nadzwyczajny, dla którego nie ma racjonalnej alternatywy. Jest to tego rodzaju zagrożenie, że wprowadzenie stanu wyjątkowego jest warunkiem sine qua non usunięcia szczególnego zagrożenia.
W ujęciu konstytucyjnym „szczególne zagrożenie” jako warunek wprowadzenia stanu wyjątkowego musi mieć charakter realny i obiektywnie stwierdzalny. Konstytucja RP nie dopuszcza wprowadzenia stanu wyjątkowego prewencyjnie, w celu zapobiegnięcia jego wystąpienia w przyszłości. Przeciwnie, „szczególne zagrożenie” ma już miejsce i w następstwie jego zaistnienia Prezydent RP wprowadza stan wyjątkowy.
Drugą cechą „szczególnego zagrożenia” jako warunku wprowadzenia stanu wyjątkowego jest jego obiektywnie stwierdzalne zaistnienie. Nie są wystarczające subiektywne odczucia i poglądy uczestników procesu decyzyjnego.
Zgodnie ze znaczeniem językowym terminu „obiektywny” to tyle, ile przedstawiany i oceniany w sposób zgodny ze stanem faktycznym, niezależnie od własnych opinii, uczuć i interesów. Powinien istnieć materiał analityczny, na podstawie lektury którego podmioty profesjonalne w zakresie zdolności oceny zagrożeń „konstytucyjnego ustroju państwa”, „bezpieczeństwa obywateli” lub „porządku publicznego” stwierdzają, że „szczególne zagrożenie” ma miejsce.
Nie wystarczy samo wskazanie, że dodatkowe ograniczenie wolności i praw obywatelskich jest przydatne organom władzy publicznej do wykonywania powierzonych im zadań. Wymagane jest wykazanie, że jest to im niezbędne do skutecznego działania. Stan wyjątkowy odnosi się bowiem do stanu necessitas publica – stanu zbiorowej konieczności i nie znajduje zastosowania w innych okolicznościach.
Przesłanki oficjalne…
Wnioskując do Prezydenta RP o wprowadzenie stanu wyjątkowego, Rada Ministrów uzasadniła motywy swojego działania. Jako główny powód podała „nadzwyczajną skalę presji migracyjnej na granicy”. Wskazała, że „zintensyfikowane w ciągu ostatnich tygodni próby nielegalnego przekroczenia odcinka granicy chronionego przez Podlaski Oddział Straży Granicznej oraz Nadbużański Oddział Straży Granicznej” to podstawowy problem, z którym zmagają się polskie służby na granicy z Białorusią. Poinformowała też, że mimo stałego monitorowania pasa przygranicznego miało miejsce ponad 3 tys. prób nielegalnego przekroczenia granicy.
Masowe próby nielegalnego przekraczania granicy polsko-białoruskiej, z zaangażowaniem organów władzy państwowej państw sąsiedzkich, mają miejsce od wielu lat. Od lat też są one powszechnie znane i precyzyjnie opisane. Chociażby w 2014 r., w jednej ze spraw karnych, proceder ten opisał Sąd Okręgowy w Białymstoku (sygn. akt III K 138/12): imigranci są werbowani w swoim państwie, na podstawie wiz turystycznych lecą do Rosji, gdzie – na lotniskach – są przejmowani przez kolejne osoby, następnie przejeżdżają samochodem pod granicę białorusko-polską i z pomocą funkcjonariuszy białoruskiego Państwowego Komitetu Straży Granicznej przekraczają ją pieszo. Przez lata mechanizm nielegalnej imigracji doskonalił się i rozwijał (obcokrajowcy są zapraszani np. do studiowania na białoruskich uczelniach, na szczepienia przeciw COVID-19 itp.), zmianie ulegało też zaangażowanie w jego realizację organów władzy państwowej państw sąsiedzkich. Natomiast nie zmieniała się powszechna wiedza o istnieniu takiego mechanizmu.
W ciągu ostatnich lat podobny jest rząd wielkości ujawnień/zatrzymań cudzoziemców przez Straż Graniczną za przekroczenie granicy państwowej lub usiłowanie jej przekroczenia wbrew przepisom (na kierunku do Polski): I półrocze 2021 r. – łącznie 3516 osób; 2020 r.: łącznie 4156 osób; 2019 r.: łącznie 4539 osób. Dynamika zjawiska nie pozwala stwierdzić, że wystąpiła nadzwyczajna intensyfikacja działalności przestępczej cudzoziemców przeciwko polskiej granicy, która przekracza zdolność działania polskich służb bezpieczeństwa wewnętrznego.
Obecnie na granicy polsko-białoruskiej ma miejsce intensyfikacja działalności przestępczej związanej z próbami nielegalnego przekroczenia polskiej granicy, ale – w perspektywie zdarzeń z ostatnich lat – są to zagadnienia od wielu lat dobrze rozpoznane i zdiagnozowane, których rząd wielkości (mimo intensyfikacji) jest porównywalny z ubiegłymi latami. Stosując zwykłe środki, profesjonalnie działające służby bezpieczeństwa państwa mogą uniemożliwić popełnianie przestępstw w postaci nielegalnego przekroczenia polskiej granicy, a gdy takie przestępstwo zostało popełnione, zatrzymać jego sprawców i wykonać właściwe czynności procesowe. W ostatnich tygodniach na granicy polsko-białoruskiej nie zdarzyło się nic, co uzasadniałoby wprowadzenie stanu wyjątkowego.
W uzasadnieniu wprowadzenia stanu wyjątkowego wskazano, że wyjątkowy charakter oraz nadzwyczajna skala presji migracyjnej na granicy polsko-białoruskiej mają swoje źródło w zamierzonych i zaplanowanych działaniach służb białoruskich ukierunkowanych na destabilizację sytuacji na granicy z Polską oraz innymi państwami członkowskimi Unii Europejskiej, tj. Litwą i Łotwą. Nadzwyczajne działania państw sąsiednich są ważną z punktu widzenia państwowego procesu decyzyjnego okolicznością, nie są natomiast samoistną przesłanką wprowadzenia stanu wyjątkowego w Polsce. Władze litewskie i łotewskie działają w innych uwarunkowaniach faktycznych niż władze polskie. Litwa ma ok. 3 mln mieszkańców, Łotwa jeszcze mniej (poniżej 2 mln), czyli kilkanaście razy mniej niż Polska i kilka razy mniej niż Białoruś (poniżej 10 mln). Podobne dysproporcje dotyczą innych zasobów strategicznych tych państw. W ich warunkach działania podjęte przez te państwa są racjonalne, bo na to wskazuje ich zdolność do obrony granicy przed działalnością władz białoruskich.
Przypadek polski jest istotnie inny. Nasze służby bezpieczeństwa wewnętrznego dysponują wielokrotnie większymi od litewskich czy łotewskich zasobami, które są do wykorzystania do ochrony przed zwożonymi na polską granicę nielegalnymi migrantami. Twierdzenie, że zdolności operacyjne polskich służb bezpieczeństwa wewnętrznego są podobne do litewskich czy łotewskich, co miałoby uzasadniać podjęcie podobnych środków reagowania, nie ma umocowania w stanie faktycznym. Gdyby było inaczej, świadczyłoby to o bezprecedensowym demontażu ich zdolności do działania.
W uzasadnieniu wprowadzenia stanu wyjątkowego wskazano ponadto na działalność osób ograniczających możliwość „skutecznej realizacji działań operacyjnych” na granicy. Podano, że osoby przebywające na tym obszarze „utrudniają służbę funkcjonariuszom Straży Granicznej i żołnierzom Wojska Polskiego”, że „przenikanie nadmiernej ilości informacji, związanych z podejmowanymi działaniami, może obniżyć skuteczność działania polskich służb”. Wskazanie tych przesłanek jako uzasadnienia dla wprowadzenia stanu wyjątkowego jest niezrozumiałe. W świetle obowiązującego prawa utrudnianie wykonywania czynności służbowych przez funkcjonariuszy systemu bezpieczeństwa państwa jest czynem zabronionym. Na przykład, zgodnie z art. 65a k.w., kto umyślnie, nie stosując się do wydawanych przez funkcjonariusza Policji lub Straży Granicznej na podstawie prawa poleceń określonego zachowania się, uniemożliwia lub istotnie utrudnia wykonanie czynności służbowych, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Zaniechanie działania, niestosowanie obowiązujących przepisów bądź też nieefektywne ich używanie nie są konstytucyjnymi przesłankami wprowadzenia stanu wyjątkowego.
…i domniemane
Suma powodów przedstawionych w przedłożonym uzasadnieniu wprowadzenia stanu wyjątkowego nie wskazuje, by na granicy polsko-białoruskiej działo się coś nadzwyczajnego, wykraczającego poza zdolność do działania Rady Ministrów oraz podległych jej organów i służb rzetelnie wypełniających powierzone im obowiązki. Nie uzasadnia, że ziściły się przesłanki wprowadzenia stanu wyjątkowego. Nie wskazano przy tym, dlaczego efektywne stosowanie zwyczajnych środków jest niewystarczające do ochrony granicy.
W naszej opinii mogą być dwa faktyczne powody wprowadzenia stanu wyjątkowego. Po pierwsze, mógłby on być przejawem autorefleksji Rady Ministrów i negatywnej oceny prowadzonej przez nią samą działalności. Czyżby rząd miał świadomość skali swojej niekompetencji i dlatego wnioskuje (bezzasadnie) o wyposażenie go w dodatkowe środki działania przewidziane do stosowania w stanie wyjątkowym w nadziei, że dzięki nim będzie lepiej?
Drugie „szczególne zagrożenie” dostrzegane przez obóz władzy może być związane z Funduszem Odbudowy. Zgadzając się 14 grudnia 2020 r. na związanie Polski decyzją Rady UE w sprawie systemu zasobów własnych, rząd zgodził się, aby UE nakładała na Polaków podatki (na początek: podatek cyfrowy), zaciągała wielomiliardowe zobowiązania finansowe z takim skutkiem, że kolejne pokolenia Polaków będą je spłacać do końca 2058 r. Zgodził się na uwspólnotowienie długu unijnego, tj. na ryzyko spłacania przez Polaków długu greckiego, bułgarskiego czy włoskiego. Zgodził się na powstanie Funduszu Odbudowy, w ramach którego UE de facto ustalała kierunki prowadzonej w Polsce polityki gospodarczej. Oczywiście nie zrzekł się pokaźnej części polskiej suwerenności za darmo, a przynajmniej tak mu się wydawało. W zamian liczył na korzyści materialne w postaci środków z Funduszu Odbudowy, dzięki którym mógłby utrzymać się u władzy. Komisja Europejska natomiast wstrzymała wypłatę. I tak oto nagle doszło do „szczególnego zagrożenia” dla obozu władzy i podjęcia próby przekierowania uwagi opinii społecznej na inne kwestie. Padło na nielegalnych migrantów, co – w naszej opinii – nie wyczerpuje konstytucyjnych przesłanek wprowadzenia stanu wyjątkowego.
Artykuł wyraża poglądy jego autorów