Uchwalona równo 20 lat temu ustawa o dostępie do informacji publicznych zmieniła nie tylko funkcjonowanie państwa, ale i podejście samych obywateli. Nadszedł już jednak czas, by napisać te regulacje na nowo – mówią uczestnicy debaty zorganizowanej przez DGP
Co się zmieniło?
Prof. Agnieszka Piskorz-Ryń
fot. Wojtek Górski
Prof. Agnieszka Piskorz-Ryń Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie
Chyba trochę już zapomnieliśmy, jak długą drogę przeszliśmy. Można powiedzieć, że zmieniło się wszystko. Istniał w administracji publicznej kompletny brak zrozumienia dla potrzeby udzielenia informacji o swojej działalności. Wcale nie lepiej wyglądało to w środowisku naukowym. Na początku temat mojej pracy magisterskiej wywoływał zdziwienie, a pisałam o prawie do prywatności jako granicy obywatelskiego prawa do informacji. Na szczęście mój promotor prof. Michał Kulesza rozumiał potrzebę takiej analizy. Takich osób w Polsce było rzeczywiście bardzo niewiele. Była wśród nich prof. Teresa Górzyńska. Dzisiaj już nikt nie zadaje takich pytań. I to chyba najlepiej pokazuje, jak długą drogę przebyliśmy.
Prof. Grzegorz Sibiga
Powiem jeszcze dobitniej – chociaż ustawa była uchwalana pospiesznie, aby zdążyć przed końcem kadencji parlamentu w 2001 r. i można wobec niej wysunąć wiele krytycznych uwag – to przeobraziła funkcjonowanie państwa, zarówno z punktu widzenia obywateli, władzy, jak i po prostu funkcjonowania demokracji w naszym kraju. Bo prawdziwa demokracja opiera się na wyborach obywateli dobrze poinformowanych o działaniach władzy, a ustawa zapewnia dostęp do tej wiedzy.
Również odwołam się do osobistych doświadczeń, gdy pod koniec lat 90. w pracy potrzebowałem sięgnąć do regulaminów organizacyjnych niektórych urzędów centralnych. Dziś oczywista jest ich jawność, ale wówczas wymagano ode mnie wykazania podstaw prawnych otrzymania tych dokumentów. Ustawa zupełnie odwróciła role – to podmioty wykonujące zadania publiczne muszą uzasadniać odmowę udzielenia informacji, a wykonujący prawa nie musi niczego wykazywać. Uważam, że duża mentalna zmiana nastąpiła wśród urzędników, również pod kątem pewnej prewencji. Podejmując dziś działania, urzędnicy zdają sobie sprawę, że ktoś może w przyszłości zażądać informacji o tym, w jaki sposób były one wykonywane.
Krzysztof Izdebski
fot. Rafał Nowak/Mat. prasowe
Krzysztof Izdebski ekspert Open Contracting Partnership
Myślę, że po tych 20 latach jest co świętować i trzeba przy tej okazji wspomnieć nieżyjącego już Henryka Wujca, który przewodniczył komisji sejmowej pracującej nad projektem tej ustawy. Uwidoczniła się wówczas naturalna potrzeba, by po prostu wiedzieć, co robi władza. Rozmawiamy chwilę po innej rocznicy – Porozumień Sierpniowych. Wtedy również pojawił się postulat, by władza podawała do wiadomości informacje o rzeczywistym stanie państwa i umożliwiła wszystkim debatę nad sposobem jego poprawy. Bo debata jest możliwa tylko wówczas, gdy ludzie mają informacje.
W uzasadnieniu projektu ustawy zwrócono uwagę na jeszcze jedną rzecz, która dla mnie wciąż pozostaje jedną z największych wartości tych przepisów. Dostęp do informacji publicznej jest niezbędny do tego, by korzystać z innych praw konstytucyjnych. Jeśli obywatel wchodzi w spór w władzą i jest pozbawiony wiedzy o tym, co władza robi, to spór nie jest symetryczny.
Szymon Osowski
fot. Materiały Prasowe
Szymon Osowski prezes Sieci Obywatelskiej Watchdog
Dla mnie najważniejsze jest chyba to, że dzięki tej ustawie ludzie uwierzyli, że mają wpływ na to, co się wokół nich dzieje. To jest narzędzie, które nie tylko pozwala patrzeć władzy na ręce, ale również wyzwala niesamowitą aktywność obywatelską. Członkowie lokalnych społeczności mogą występować w zupełnie innej roli. Nie tylko petentów, ale współuczestników debaty publicznej czy nawet procesu decyzyjnego.
Z tej perspektywy ustawa bez wątpienia się sprawdziła. Jej siła w dużej mierze tkwi w prostocie. Gdy spotykamy się z mieszkańcami i mówimy, że jeśli chcą się czegoś dowiedzieć, to niech się zwyczajnie spytają, wielokrotnie spotykamy się ze zdziwieniem, że wystarczy wysłać zwykłego e-maila i urząd musi na niego odpowiedzieć.
Co szwankuje?
Prof. Agnieszka Piskorz-Ryń
Wspomniane odformalizowanie ustawy z jednej strony rzeczywiście jest jej siłą, z drugiej jednak jej słabością. Podam przykład informacji przetworzonej. Z jednej strony we wniosku nie trzeba wskazywać uzasadnienia faktycznego i prawnego, z drugiej, jeśli okazuje się, że jest to informacja przetworzona, to jej uzyskanie jest możliwe tylko w szczególnie istotnym interesie publicznym. Ustawa nie precyzuje, jak wygląda tu procedura, jakie są terminy, co się dzieje, gdy nie ma uzasadnienia wniosku. Te niejasności rodzą problemy dla obydwu stron i często wydłużają sam proces uzyskiwania informacji.
Weźmy inny problem – brak regulacji dotyczących tajemnic. Ustawa odwróciła paradygmat – wcześniej wszystko było tajne, po jej wejściu w życie wszystko stało się jawne. Oczywiste jest jednak, że niektóre tajemnice muszą być chronione, tyle że z samej ustawy nie wynika, jakie i kiedy. Tę lukę orzecznictwo wypełniło, interpretując, czym jest, a czym nie jest sama informacja publiczna w danym przypadku. Na prostą ustawę nakłada się więc rozbudowane orzecznictwo, a dla obywatela przebrnięcie przez gąszcz wyroków i wyciągnięcie z nich jakichkolwiek wniosków jest często zwyczajnie niewykonalne.
Prof. Grzegorz Sibiga
Zgadzam się, że to, co było największą zaletą tej ustawy, a więc jej prostota i lakoniczność, na obecnym etapie jej stosowania stało się największą wadą ze względu na liczne odesłania do innych ustaw. Już podczas prac nad projektem nieżyjąca już prof. Teresa Górzyńska mówiła, że powinna to być ustawa matka, która zgromadzi jeśli nie wszystkie, to przynajmniej większość zasad dotyczących udostępniania informacji publicznej. Tak się nie stało i dziś ponosimy tego konsekwencje. Cóż z tego, że sama ustawa przez te 20 lat – w zakresie kluczowych rozwiązań – prawie nie była zmieniana, skoro przepisy innych ustaw, do jakich ciągle odsyła, tworzą nowe ograniczenia jawności, ostatnia choćby tajemnicę dyplomatyczną. Tych różnego rodzaju ograniczeń jest już tak dużo, że nikt ich nawet w całości nie zebrał.
Warto zauważyć, że ustawa nie ma też swojego „gospodarza”, tj. właściwego organu w państwie, najlepiej niezależnego, którego zadaniem byłaby ochrona prawa do informacji w Polsce. Nie chodzi nawet o organ posiadający władztwo, ale chociaż taki jak komisja parlamentarna, który dokonuje przeglądu stanu jawności w Polsce i interweniuje w sytuacji naruszania prawa.
Krzysztof Izdebski
Jednym z najważniejszych problemów rzeczywiście jest definicja informacji publicznej, a nawet nie sama definicja, co sposób jej interpretowania. Z punktu widzenia obywatela najgorsze jest chyba jednak to, że on na tę interpretację musi czekać latami, bo tyle trwa ostateczne rozstrzygnięcie sporu. Najpierw skarga na bezczynność organu, która notabene nie została w ogóle przewidziana przez twórców ustawy, na której rozstrzygnięcie w obydwu instancjach czeka się latami. A często jest to dopiero początek, bo przecież organ może odmówić udostępnienia informacji z innych powodów. I cała procedura zaczyna się od nowa.
Szymon Osowski
Jako Sieć Obywatelska Watchdog mamy sprawy, które ciągną się od 10 lat. Dlatego uważam, że na podstawie tej ustawy niewiele już jesteśmy w stanie ugrać. Tak naprawdę mamy bowiem dwie ustawy – jedną spisaną, którą sam przed chwilą chwaliłem, i drugą, która wynika z orzecznictwa. To są dwa odrębne byty, przy czym byt orzeczniczy jest dziś decydujący. Co zaś najgorsze, jest on całkowicie nieprzewidywalny. Już jakiś czas temu stwierdziliśmy, że w sprawach, które prowadzimy, przestajemy cytować orzecznictwo sądów administracyjnych. Co z tego bowiem, że przytoczymy 10 wyroków potwierdzających, że coś jest informacją publiczną, skoro organ znajdzie 10 innych, z których wynikać będzie coś kompletnie innego. Jedynym rozsądnym wyjściem jest dzisiaj napisanie ustawy zupełnie od nowa, z uwzględnieniem doświadczeń zgromadzonych przez te 20 lat. I my jako Sieć Obywatelska Watchdog chcielibyśmy niebawem rozpocząć w możliwie szerokim gronie dyskusję nad takim projektem.
Co trzeba zmienić?
Prof. Agnieszka Piskorz-Ryń
W polskich przepisach brakuje tego, co jest w większości innych państw, a mianowicie testu ważenia interesów. U nas, jeśli coś zostaje uznane za tajemnicę, to ostatecznie zamyka to dostęp do informacji. Czasem zaś interes publiczny może przeważać nad powodami, dla których objęto daną informację klauzulą poufności. Choćby wtedy, gdy mamy do czynienia z informacją kluczową dla debaty publicznej. Przy zmianie przepisów rozważyłabym możliwość powołania organu, który sprawowałby pieczę nad zasadami udostępnienia informacji publicznej, ale tylko wtedy, gdyby udało się zagwarantować mu pełną niezależność. Mógłby on wspierać podmioty uprawnione, jak i zobowiązane. Kolejna rzecz to wprowadzenie odpowiedzialności urzędników w sytuacjach, gdy w sposób ewidentny naruszają przepisy. Oczywiście warunkiem musiałaby być pewność prawa.
Zmieniać trzeba jednak nie tylko samo prawo, ale i narzędzia. Położyłabym dużo większy nacisk na proaktywne udostępnianie informacji publicznej. Biuletyn Informacji Publicznej, który miał temu służyć, jest dziś przestarzały. W BIP w obecnym kształcie trudno wyszukać informację, jak i przedstawić ją w formie przyjaznej dla odbiorcy.
Prof. Grzegorz Sibiga
Aby myśleć o zmianach, konieczne byłoby wypracowanie pewnego konsensusu co do kierunku zmian między różnymi środowiskami stosującymi ustawę, a nie wiem, czy jest to dzisiaj możliwe. Bo jak go osiągnąć, gdy z jednej strony organizacje projawnościowe uważają, że nie istnieje coś takiego, jak nadużywanie dostępu do informacji publicznej, a z drugiej administracja wskazuje, że jest to czasem realnie występujący problem i podaje przykład internetowego generatora wniosków do sanepidu, którego autorzy nie ukrywają, że chodzi o zasypanie go wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, by nie miał czasu kontrolować przedsiębiorców.
Gdyby jednak udało się znaleźć sposób na wypracowanie kompromisu, to rozpoczynając dyskusję nad zmianami, zawiesiłbym poprzeczkę możliwie wysoko, dążąc do daleko idących zmian. Uważam, że ustawie powinna podlegać każda informacja znajdująca się w dyspozycji organu. Ukróciłoby to jałowe dyskusje, co jest informacją publiczną, a pozwaliło się skupić na tym, co jest jawne, a co objęte poufnością. Natomiast poufność musiałaby wynikać wprost z ustawy. Zmieniłbym także sposób orzekania sądów na reformacyjny, co wymaga radykalnych zmian w procedurze. Nie stwierdzałby on, jak dzisiaj, samej bezczynności organu, tylko w jednym postępowaniu przesądzałby, czy informację należy udostępnić, czy też nie.
Krzysztof Izdebski
Zmianę sposobu rozstrzygania sporów na reformacyjny również uznaję za kluczową. Sądy nie tylko musiałyby wówczas ważyć dobra stron, ale przede wszystkim przyspieszyłoby to postępowania. Podam swój przykład – dwukrotnie już wygrałem prawomocnie w sądzie z prezesem Narodowego Banku Polskiego sprawę o udostępnienie rejestru zawartych przez niego umów. I co? Jest nowy powód, by mi tego rejestru nie udostępniać.
Bez wątpienia położyłbym też duży nacisk na wspomnianą już elektronizację, przy jednoczesnym wprowadzeniu wyraźnych obowiązków publikacyjnych. Choćby wzorem Słowacji, gdzie aby móc rozpocząć wykonywanie umowy, musi ona zostać wcześniej opublikowana. Zgadzam się również z koniecznością urealnienia odpowiedzialności za celowe nieudostępnianie informacji, bo dzisiejszy przepis, który o niej wspomina, jest po prostu martwy.
Tak naprawdę mamy dwie ustawy – jedną spisaną, którą sam przed chwilą chwaliłem, i drugą, która wynika z orzecznictwa. To są dwa odrębne byty, przy czym byt orzeczniczy jest dziś decydujący