Umorzenie z mocy prawa toczących się spraw administracyjnych narusza zasadę zaufania obywateli do państwa – twierdzi prof. Marcin Wiącek. I rozważa zaskarżenie nowelizacji do Trybunału Konstytucyjnego.
Chodzi o regulacje wprowadzone głośną nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z nimi w połowie września zostaną umorzone wszystkie toczące się postępowania dotyczące decyzji administracyjnych, wszczęte później niż 30 lat od ich wydania. Nie będzie też można stwierdzić nieważności takiego rozstrzygnięcia, jeśli od dnia jego wydania upłynęło 10 lat lub jeśli wywołało już ono nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie z przepisami przejściowymi będzie to dotyczyć także tych spraw, które już się toczą. I choć nowela była wprowadzona pod hasłem „kończymy z dziką reprywatyzacją”, to omawiane rozwiązania będą miały zastosowanie nie tylko do spraw reprywatyzacyjnych, ale do wszystkich tych, w których chodzi o unieważnienie decyzji organu państwa.
A to budzi ogromne wątpliwości, także u prof. Marcina Wiącka, rzecznika praw obywatelskich. Jego zdaniem przyjęte przepisy przejściowe naruszają zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego w nim prawa. – Tak naprawdę uzależniają one sytuację obywateli, którzy wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji, od wydolności i sprawności aparatu administracyjnego. Stawia to obywateli w nierównej pozycji z przyczyn od nich niezależnych. Dlatego też rozważam zaskarżenie tych regulacji do TK – mówi DGP rzecznik.
O tym, że nowelizacja może naruszać ustawę zasadniczą, prawnicy alarmowali już na etapie prac parlamentarnych. Co więcej, może się okazać, że narusza ona również prawo unijne. – Uważam, że będzie możliwe dochodzenie odszkodowania przed sądami europejskimi po formalnym wyczerpaniu ścieżki prawnej w Polsce – mówił w wywiadzie dla DGP dr Marcin Włodarski z kancelarii Leśnodorski, Ślusarek i Wspólnicy. Jego zdaniem to jedyny bezpiecznik, jaki pozostał obywatelom w tej nierównej walce z niesprawiedliwym działaniem państwa.
Chodzi o przepisy wprowadzone ostatnią, głośną nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie z nimi z mocy
prawa zostaną umorzone wszystkie postępowania administracyjne, jeśli od wydania decyzji upłynęło 30 lat. Nie będzie też można stwierdzić nieważności żadnej decyzji administracyjnej, jeśli od dnia jej wydania upłynęło 10 lat lub jeśli wywołała już nieodwracalne skutki prawne. Będzie to dotyczyć także tych spraw, które są już w toku. A to budzi poważne zastrzeżenia konstytucyjne.
Bez odszkodowania
Przypomnijmy, prace nad nowelizacją były prowadzone pod hasłem: „kończymy z dziką reprywatyzacją”. Zmiany miały być wykonaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego sprzed kilku lat (sygn. P 46/13). TK stwierdził wówczas, że niezgodny z ustawą zasadniczą jest stan braku określenia przez ustawodawcę przedawnienia dla stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, która stanowi podstawę nabycia
prawa lub ekspektatywy prawa. Innymi słowy, trybunał uznał, że nie powinno być tak, że nawet po upływie kilkudziesięciu lat można taką nieważność stwierdzić. Im więcej czasu bowiem upłynęło od wydania takiej decyzji, tym trudniej ocenić działania organów administracji publicznej.
Jednak zdaniem prawników problem polega na tym, że przyjęte rozwiązania idą znacznie dalej, niż wynika to z wyroku TK, i dotyczą nie tylko spraw reprywatyzacyjnych. Wątpliwości te były wyrażane już w trakcie prac legislacyjnych. Eksperci podnosili wówczas, że zaproponowane zmiany mogą naruszać ustawę zasadniczą.
Wśród krytyków był m.in. dr hab. Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego, który przygotował na ten temat obszerną opinię dla Senatu. Jego zdaniem wyrok TK okazał się pretekstem do ograniczenia prawa do sądu w zakresie dochodzenia odszkodowania za szkody w związku z wydaniem wadliwej decyzji. Nowela stanowi bowiem, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat, to nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
– Jak nie wszczyna się postępowania, to nie można stwierdzić, że mam prejudykat i mogę dochodzić odszkodowania od Skarbu Państwa – tłumaczy konstytucjonalista. I pyta, czy tego chciał TK. Jego zdaniem nie. Ryszard Piotrowski wskazuje przy tym na art. 77 ust. 2 konstytucji, w myśl którego ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.
Inaczej na nowelizację patrzy Marcin Wiącek, rzecznik praw obywatelskich. Jego zdaniem wykonuje ona – gdy chodzi o meritum – wspomniany wyrok TK. Jak ocenia, 30 lat to właściwy termin, zbieżny z terminem zasiedzenia nieruchomości.
– Ustawa wyważa w tym zakresie zasadę legalizmu z zasadą pewności prawa – uważa prof. Wiącek.
Przepisy przejściowe
Jednak chyba największe wątpliwości wzbudzają przepisy, które mówią o tym, co ma się dziać z będącymi obecnie w toku postępowaniami w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nowela przewiduje, że takie postępowania, które dotyczą decyzji wydanych przed 1991 r., mają zostać umorzone z mocy prawa. Natomiast w tych sprawach, które dotyczą decyzji wydanych później, nie będzie możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej wydania upłynęło 10 lat lub decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Zdaniem RPO regulacje te są „problematyczne”.
– Moim zdaniem naruszają one zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa. Tak naprawdę uzależniają one sytuację obywateli, którzy wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji, od wydolności i sprawności aparatu administracyjnego. Stawia to obywateli w nierównej pozycji z przyczyn od nich niezależnych – mówi DGP Marcin Wiącek. I dodaje, że z tych powodów rozważa zaskarżenie tych regulacji przejściowych do TK.
– Wolno się spodziewać, że również sądy administracyjne będą dostrzegały powyższe wątpliwości, co może znaleźć wyraz w pytaniach do TK lub próbach bezpośredniego stosowania konstytucji – zauważa RPO.
Ryszard Piotrowski podnosi dodatkowo problem zbyt krótkiego vacatio legis ustawy. Ustawodawca przewidział, że nowelizacja zacznie obowiązywać po upływie 30 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, a więc 16 września. Zdaniem warszawskiego konstytucjonalisty tak krótkie vacatio legis jest sprzeczne z art. 2 konstytucji, przez to, że narusza nakaz zachowania odpowiedniego okresu dostosowawczego przy wprowadzaniu norm prawnych. Aby zminimalizować negatywne skutki ustawy, potrzebny byłby co najmniej rok.
– Tego rodzaju okres dostosowawczy zmniejszyłby zakres naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, spowodowany przepisami przewidującymi stosowanie ustawy do postępowań administracyjnych w toku oraz umarzanie postępowań z mocy prawa – przekonuje Ryszard Piotrowski.
Rządzący pozostali jednak głusi na wszystkie te wątpliwości i już niedługo nowela zacznie obowiązywać. DGP próbował skontaktować się z wiceministrem sprawiedliwości Sebastianem Kaletą, aby zapytać, czy przypadkiem rząd nie planuje jednak jakichś zmian, chociażby w długości vacatio legis ustawy. Nasza prośba o kontakt pozostała jednak bez odpowiedzi. Wcześniej, po uchwaleniu nowelizacji przez Sejm, wiceminister Kaleta na łamach DGP tłumaczył jednak, że gdyby nie została przyjęta, to wyrok TK „byłby wyłącznie deklaratoryjny, historyczny” („Reprywatyzacja i TVN to polskie sprawy”, 13 lipca 2021 r.).
– Sednem naszej ustawy są przepisy przejściowe, które wygaszają pewne sprawy i przywracają pewność prawa – podkreślał Sebastian Kaleta. Pytany o vacatio legis powołał się na przepis k.p.a., zgodnie z którym termin na załatwienie sprawy wynosi właśnie 30 dni.
– Takie vacatio legis przewiduje ta ustawa. To jak najbardziej spełnia standardy konstytucyjne – twierdził wiceminister.
Ścieżka europejska
Podczas gdy RPO mówi o zaskarżeniu przepisów do TK, prawnicy wskazują, że jedyne, co pozostanie osobom, którym zostanie zablokowana możliwość dochodzenia swoich praw, to skorzystanie ze ścieżki europejskiej. Mówił o tym w niedawnym wywiadzie dla DGP dr Marcin Włodarski z kancelarii Leśnodorski, Ślusarek i Wspólnicy.
– Uważam, że będzie możliwe dochodzenie odszkodowania przed sądami europejskimi po formalnym wyczerpaniu ścieżki prawnej w Polsce. Po raz kolejny Europejski Trybunał Praw Człowieka i Trybunał Sprawiedliwości UE będą tymi „złymi, którzy nakazują Polsce płacić wysokie odszkodowania – uważa rozmówca DGP. Jak dodaje za mniej więcej 30 dni nie będzie w Polsce możliwości dochodzenia roszczeń reprywatyzacyjnych i zostanie wyłącznie droga europejska.
– Na szczęście. To jedyny bezpiecznik, jaki pozostał obywatelom w tej nierównej walce z niesprawiedliwym i krzywdzącym działaniem państwa – kwituje prawnik.
A o tym, że nowela k.p.a. jest nie tylko niezgodna z polską konstytucją, lecz także z prawem Unii Europejskiej, alarmowała na etapie prac senackich Naczelna Rada Adwokacka. Jej zdaniem przyjęte rozwiązania mogą naruszać m.in. art. 17 Karty praw podstawowych UE. Przepis ten mówi o tym, że każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. I nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie.
