Partie polityczne nie muszą się spowiadać ze wszystkich wydatków – uznał sąd. Nie można też od nich żądać udostępnienia kopii umów, bo to dokumenty prywatne, a nie urzędowe
Wydany pod koniec lipca wyrok dotyczy wniosku Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska o udostępnienie wyciągów z rachunków bankowych i skanów umów zawartych przez Wiosnę Roberta Biedronia. Złożono go jeszcze przed rozwiązaniem tej partii i wejściem do Nowej Lewicy. Partia przyznała, że żądane dane stanowią informację publiczną, ale nie wszystkie mogą zostać ujawnione. Zasłoniła się RODO i wynikającą z niego koniecznością ochrony danych osób wpłacających. Tym bardziej że są to dane wrażliwe, bo świadczą o preferencjach politycznych, co jest szczególnie istotne w przypadku partii opozycyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który rozstrzygał skargę na tę decyzję, poszedł jeszcze dalej. Uznał bowiem, że w przypadku części danych w ogóle nie można mówić o informacji publicznej.
„W demokratycznym państwie prawnym partie polityczne nie sprawują władzy publicznej, ani nie wykonują zadań władzy publicznej. (…) Partie polityczne nie wykonują więc samodzielnie władzy publicznej, wpływają natomiast na jej sprawowanie. W konsekwencji (…) nie mieszczą się w zakresie podmiotowym definicji informacji publicznej, zawierającej katalog podmiotów, z których działalnością wiąże się wytwarzanie informacji publicznych” – podkreślono w opublikowanym niedawno uzasadnieniu wyroku.
Sąd przyznał, że partie mają obowiązek informowania o źródłach finansowania, co wynika wprost z konstytucji (patrz: grafika). Jeśli jednak chodzi o wydatki, to nie ma już takiej potrzeby, chyba że chodzi o środki zgromadzone na funduszu wyborczym lub też uzyskane z subwencji państwowej. Wiosna nie przekroczyła jednak progu uprawniającego do uzyskania subwencji.
„Sąd wskazuje, że finansowanie partii politycznych stanowi informację publiczną (...). Z kolei, wydatkowanie przez partie polityczną środków finansowych stanowi informację publiczną, jeśli dotyczy wydatkowania środków finansowych pochodzących z otrzymywanych przez partię z budżetu państwa subwencji lub w zakresie w jakim środki te gromadzone są w ramach funduszu wyborczego. Z uwagi na powyższe, sąd uznał, że partia polityczna (…) pochopnie i bez koniecznej analizy uznała, że wszystkie żądane informacje stanowią informację publiczną” – podsumowano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
Będzie skarga
Formalnie wyrok jest korzystny dla wnioskodawców, gdyż uchyla decyzję podjętą przez partię. W praktyce jednak kwestionuje możliwość żądania informacji o wydatkach. Dlatego Sieć Obywatelska Watchdog Polska zapowiada złożenie skargi kasacyjnej.
– Partie polityczne są podmiotami, których cała działalność podlega jawności. Wynika to z zasadniczego celu działalności partii politycznych, którym jest wpływanie na sprawy publiczne, w tym uczestniczenie w sprawowaniu władzy. W orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się znaczenie jawności funkcjonowania partii politycznych, także w kontekście antykorupcyjnym – mówi Bartosz Wilk, ekspert prawny organizacji.
– WSA w Gdańsku z jawności działania partii politycznych uczynił wyjątek, podczas gdy jest to zasada o podstawach konstytucyjnych. Gdański sąd przedstawił formalistyczne stanowisko, abstrahujące od szerszego kontekstu prawnego i społecznego – dodaje i zwraca uwagę na trudności praktyczne z wykonaniem tego rozstrzygnięcia. Trudno byłoby rozdzielić różne aspekty działalności partii i ponoszone wydatki w zależności od tego, z jakiego źródła są one finansowane.
Zgodnie z przepisami informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych. Jak wynika z wyroku za te ostatnie nie można jednak uznać spraw partii politycznej, bo ta nie sprawuje władzy publicznej, o której mowa w art. 4 ustawy ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Stąd też wyprowadzone ograniczenie w dostępie do informacji.
Problematyczna definicja
Zapytani przez nas prawnicy, którzy od lat specjalizują się w tematyce udostępniania informacji publicznej, nie zgadzają się jednak z przedstawionym przez sąd wywodem.
– Ustalając zakres obowiązku informacyjnego partii politycznych, nie należy przenosić wprost na te podmioty zasad dotyczących organów władzy publicznej. Artykuł 4 u.d.i.p. wyraźnie to różnicuje. W przypadku partii politycznych nie wprowadza on kryterium wykonywania zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Mają one bowiem w systemie sprawowania władzy publicznej szczególny charakter. Są tworzone dla wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa na co wskazuje art. 11 ust. 1 konstytucji RP. Uczestniczą one w procesie rządzenia – zauważa prof. Agnieszka Piskorz-Ryń z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie.
– Z tego względu pojęcie informacji publicznej w ich przypadku wymaga redefiniowania uwzględniającego ich specyfikę i rolę w systemie demokratycznym, z jednoczesnym uwzględnieniem jawności ich finansowania. W mojej ocenie sąd temu zadania nie podołał – podsumowuje.
Profesor Grzegorz Sibiga z Instytutu Nauk Prawnych PAN zwraca z kolei uwagę, że opisywany wyrok to kolejna odsłona toczącego się od 20 lat sporu o to, czym w istocie jest informacja publiczna.
– Ma on źródło w nieostrym stwierdzeniu w ustawie, że informacja publiczna ma dotyczyć spraw publicznych. W efekcie większość spraw toczących się przed sądami administracyjnymi nie dotyczy wcale poufności określonych informacji, ale koncentruje się na ustaleniu, czy w ogóle mamy do czynienia z informacją publiczną. To ewenement w systemach demokratycznych. W innych państwach UE spory te dotyczą przede wszystkim istnienia prawnych ograniczeń dostępności informacji z uwagi na jej poufność – zauważa prof. Grzegorz Sibiga.
– Moim zdaniem tylko zmiana ustawy o dostępie do informacji publicznej doprecyzowująca to pojęcie, a jednocześnie otwierająca na każdy rodzaj aktywności podmiotów publicznych, mogłaby zakończyć te „polskie spory” – dodaje prawnik.
Dokumenty prywatne
WSA w Gdańsku uznał również, że partia nie ma obowiązku udostępniania kopii zawartych przez siebie umów. Sieć Obywatelska Watchdog Polska wnioskowała m.in. o skan umowy najmu. Zdaniem sądu, sama umowa nie jest jednak informacją publiczną, a jedynie jej nośnikiem. Ponieważ zaś jest dokumentem prywatnym, to nie można żądać do niej wglądu. Prawo to przysługuje bowiem wyłącznie wobec dokumentów urzędowych, o czym stanowić ma 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.
– Sąd uznał, że umowy zawarte przez partie polityczne stanowią dokumenty prywatne. Te zaś nie są kwalifikowane jako informacje publiczne. Rozumowanie to budzi wątpliwości ze względu na ustalone w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie dokumentów prywatnych. W tym przypadku umowy te nie spełniają cech tych dokumentów. Wyrażone przez sąd stanowisko nie zostało umotywowane i odbiega od przyjętego rozumienia dokumentów prywatnych w orzecznictwie – komentuje prof. Agnieszka Piskorz-Ryń.
Przyjęcie interpretacji sądu oznaczałoby, że wciąż można byłoby domagać się samych informacji publicznych, w tym również tych, jakie wynikają z treści umów (np. ceny najmu), ale już nie dostępu do kopii tych dokumentów. Tymczasem jednym z celów ustawy jest społeczna kontrola nad podmiotami wykonującymi zadania publiczne.
– Z tego punktu widzenia kluczowe jest uzyskanie kopii dokumentu zawierającego określone informacje, a nie samych informacji przygotowanych przez podmiot zobowiązany. W tej drugiej sytuacji wnioskujący jest bowiem w pewien sposób zależny od podmiotu publicznego, który decyduje o ostatecznej treści przygotowanej informacji. Zawężenie prawa żądania dostępu do samego dokumentu, tylko do dokumentów urzędowych, znacząco ogranicza funkcję kontrolną – podkreśla prof. Grzegorz Sibiga.
Sieć Obywatelska Watchdog Polska planuje zaskarżyć również ten fragment wyroku, licząc, że nie utrzyma się on w NSA.
– Jeśli to podejście zostałoby utrzymane, oznaczałoby to regres standardu jawności wszystkich partii politycznych, od lewa do prawa – ubolewa Bartosz Wilk.
Co mówią przepisy
orzecznictwo
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 218/21 www.serwisy.gazetaprawna.pl/orzeczenia