Wolności obywatelskie mają charakter pierwotny względem prawa stanowionego. Nie muszą być nawet wyrażone wprost w konstytucji
Kiedy 24 października 2020 r. – w związku z wyrokiem Trybunał Konstytucyjnego w sprawie faktycznego i radykalnego zawężenia przesłanek dopuszczalności aborcji (wyrok o sygn. K1/20) dwaj obywatele (M. i J.) wybrali się na protest pod biuro poselskie jednego z przedstawicieli partii rządzącej w Tarnowskich Górach – nie spodziewali się, że ich sprawa zasłynie na cały kraj. I że w ogóle będzie jakaś sprawa. Według policji mieli oni brać udział w zgromadzeniu powyżej pięciu osób (wadliwie) prawem zakazanym, a także mieć niezasłonięte usta i nosy (będący wówczas w obiegu nakaz również był wadliwie skonstruowany). Dodatkowo (hipotetycznie) dopuścili się spożywania alkoholu w postaci piwa w miejscu publicznym (tj. wykroczenie z art. 431 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), mieli wykrzykiwać wulgarne hasła (wykroczenie z art. 141 k.w.) oraz głośnym krzykiem i hałasem dopuszczali się zakłócania ładu i porządku publicznego (z art. 51 par. 1 k.w.).
Sprawa stała się głośna w rezultacie wniesienia przez rzecznika praw obywatelskich kasacji od wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w Tarnowskich Górach. W swoim orzeczeniu (sygn. akt IV KK 238/21) Sąd Najwyższy stwierdził, że nie tylko wyrok nie mógł zostać wydany w trybie art. 93 par. 2 k.p.w. (postępowanie nakazowe), gdyż istniały liczne wątpliwości co do winy podsądnych, lecz także sama ocena stanu prawnego dokonana przez SR w Tarnowskich Górach wzbudza liczne wątpliwości.
Sąd Najwyższy wypunktował błędy w postępowaniu zarówno policji, jak i sądu pierwszej instancji. Po pierwsze wskazał, że ówcześnie nie było prawidłowo umocowanego obowiązku noszenia masek zasłaniających usta i nos dla wszystkich obywateli (ten pojawił się pod koniec 2020 r., po licznych interwencjach, w tym działaniach RPO, oraz wielu publikacjach prasowych). Po drugie podkreślił fakt, o którym mówili od dawna prawnicy: zakaz zgromadzeń ustanowiony w rozporządzeniu przekracza granice delegacji ustawowej z art. 46b ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi. Upoważnienie do wydania rozporządzenia stanowiło, że możliwe do ustanowienia są wyłącznie „ograniczenia, obowiązki i nakazy”. Co za tym idzie a contrario Rada Ministrów nie posiadała kompetencji do wprowadzenia zakazów, w tym w szczególności zakazu zgromadzeń. Oprócz nieprawidłowego „umocowania” przepis rozporządzenia łamał kardynalne zasady ograniczania wolności zgromadzeń zawartych w ustawie zasadniczej, tj. regulacje z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 57 Konstytucji RP.
Prawo do zgromadzeń
Wolność zgromadzeń jest jedną z podstawowych wolności konstytucyjnych. Monika Florczak-Wątor wskazuje, że ograniczenia dotyczące zgromadzeń mogą być wprowadzane wyłącznie w reżimie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP lub na zasadach przewidzianych dla funkcjonowania państwa w czasie stanu wojennego lub wyjątkowego. W dwóch ostatnich przypadkach może nastąpić również ograniczenie istoty tej wolności (np. całkowity zakaz zgromadzeń). Warto zwrócić uwagę, że jednocześnie autorka wskazuje, iż rozważane wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie zwolniłoby organów władzy publicznej z przestrzegania normy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. M. Florczak-Wątor, „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019). To jednak jest dyskusja czysto hipotetyczna.
Prezydent nie zdecydował się na wydanie rozporządzenia o wprowadzeniu stanu wyjątkowego w trybie art. 231 Konstytucji RP, a ustawodawca stworzył quasi-stan nadzwyczajny na podstawie ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi. Ten akt normatywny cedował na Radę Ministrów szereg uprawnień związanych z zarządzaniem sytuacją pandemiczną, co samo w sobie było zasadne, jednakże z formalnego punktu widzenia nie powinno doprowadzić do legislacyjnej samowoli egzekutywy. Działania ultra vires jednak stały się faktem.
O prawnie wadliwym ograniczaniu wolności zgromadzeń w przestrzeni publicznej powiedziano już wiele. Pomimo luzowania innych obostrzeń covidowych zgromadzenia w kolejnych wersjach rozporządzenia były pomijane. Sam zakaz, na co wskazywali przedstawiciele doktryny prawa konstytucyjnego, jako przyjęty poza granicami upoważnienia nie powinien wywoływać skutków prawnych. Takie stanowisko potwierdził SN w przytoczonym powyżej orzeczeniu. Był to najprawdopodobniej pierwszy z serii podobnych w treści i wymowie judykatów.
Cel środków nie uświęca
Opisana sytuacja przypomina jeden z paradoksów Eubulidesa – antynomię kłamcy. Egzekutywa, działając „na podstawie ustawy”, dokonała wykładni rozszerzającej wolę ustawodawcy, przyznając sobie wszelkie i właściwie nieograniczone domniemanie posiadania instrumentów do walki z pandemią. Stało się tak zapewne poprzez wyjście z założenia „cel uświęca środki”, co jest sprzeczne z podstawową dla systemu demokratycznego zasadą legalizmu z art. 7 konstytucji. Paradoks kłamcy polega na tym, że większość obywateli jednak nie jest w stanie zrekonstruować właściwego stanu prawnego, w jakim się znajduje, ponieważ nie ma potrzebnych wiedzy i narzędzi ani nie może w sposób jasny określić swojej sytuacji prawnej na podstawie przepisów rozporządzeń publikowanych często w ostatnim momencie, wielokrotnie nowelizujących pierwotny akt prawny, powodując chaos informacyjny. Sytuacja, w której znajduje się obywatel, wprowadza zatem niepewność i niemożność zdefiniowana pojęcia prawdy w obrębie informatywnym i językowym. Czy zatem człowiek wie, kiedy prawo nim rzeczywiście jest, a kiedy jest jedynie wyobrażeniem i interpretacją?
Domykanie wolności zgromadzeń, czyli wolności z szeregu podstawowych i fundamentalnych dla demokratycznego społeczeństwa obywatelskiego, trwa właściwie od początku pandemii. A przecież u progu 2020 r. niewiele osób się nad tym zastanawiało, tym bardziej, że ograniczenia bez cienia wątpliwości były potrzebne. Coraz częściej będziemy się też borykać ze skutkami wcześniejszego niechlujstwa, niedbalstwa i nieuctwa legislacyjnego, które swoje rezultaty ukaże niczym bomba z opóźnionym zapłonem. Przekonanie władzy o posiadaniu bezwzględnej racji musi przejść test konfrontacji z zasadami techniki prawodawczej oraz zasadami prawidłowej legislacji, a przede wszystkim podstawowymi normami konstytucyjnymi, w tym wypadku m.in. z art. 92 w zw. z art. 87 Konstytucji RP.
W marcu 2021 r. pisałem w portalu Konstytucyjny.pl, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z 25 marca 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 546) pojawił się przepis, aby nie tylko zakazać wszystkich zgromadzeń, w tym także zgromadzeń spontanicznych chronionych przez Konstytucję RP (por. wyrok TK z 18 września 2014 r., sygn. K 44/12), lecz także penalizować sam udział w nich. I tak na podstawie par. 26 ww. rozporządzenia zakazano zarówno „organizowania zgromadzeń”, jak i „udziału w zgromadzeniach”.
Grzegorz Kryszeń i Krzysztof Prokop w monografii „Aksjologia polskiej konstytucji” wskazali, że „społeczeństwo obywatelskie to społeczeństwo upodmiotowione, składające się z jednostek aktywnych, świadomych i samodzielnie organizujących się w celu artykulacji i realizacji potrzeb i interesów grupowych i indywidualnych”. Należy przypomnieć, że wolność zgromadzeń ma podstawowe znaczenie dla samoorganizującego się społeczeństwa obywatelskiego zdolnego do partycypacji w sprawach publicznych. Marek Zubik napisał, że „wolność to sfera swobody działania człowieka wynikająca z jego osobowego bytu tak długo, jak prawo stanowione wyraźnie mu czegoś nie zakazuje lub nie nakazuje, w granicach zasady proporcjonalności i interesu publicznego” (por. M. Zubik, „Prawo konstytucyjne współczesnej Polski”, Warszawa 2020, s. 106).
Wolność wynikająca z art. 57 ma zatem rudymentarne znaczenie dla społeczeństwa obywatelskiego. Zwróćmy bowiem uwagę, że wpływa zarówno na proces „samoorganizacji upodmiotowionych i świadomych jednostek”, jak i „artykulacji i realizacji potrzeb indywidualnych i grupowych”. Próba jego zakazania na podstawie wadliwej delegacji ustawowej była legislacyjnie co najwyżej perfidna, a nie wyrafinowana (parafrazując Einsteina). Sytuacja zresztą ma swoje dalsze konsekwencje m.in. dla organizatorek Strajku Kobiet, którym prokuratura zarzuciła w akcie oskarżenia czyn z art. 165 kodeksu karnego, czyli sprowadzenie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia wielu osób albo dla mienia w wielkich rozmiarach (czyn zagrożony karą do 8 lat pozbawienia wolności).
Wolności obywatelskie, nie tylko te wyrażone wprost w Konstytucji RP, lecz także inne – wyinterpretowane z poszczególnych przepisów (co dopuścił w swoim orzecznictwie TK, por. wyroki o sygn. SK 24/02 czy K38/04) – mają charakter pierwotny względem prawa stanowionego. Próba ich ograniczenia powoduje erozję wartości demokratycznych, a także zaburzenie aksjologii konstytucyjnej, tak ważnej dla funkcjonowania państwa i społeczeństwa. Ronald Dworkin wskazywał na istotę zintegrowanego systemu wartości, który stoi w opozycji do wartości wzajemnie od siebie izolowanych. Jako kolejny przykład izolowania wartości od siebie można wskazać represyjną legislację procedowanej ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji (tzw. Lex TVN). Jeżeli ustawa zostanie uchwalona, to powinna być zbadana jej konstytucyjność. Jako wzorzec kontroli z pewnością powinno postawić się zasadę pluralizmu społecznego (politycznego) oraz wolności słowa. Sama zaś próba zawężonej wykładni art. 54 oraz art. 57 ociera się o argumentum ad consequentiam.
Dla kontrastu: przed czwartą falą pandemii COVID-19 w kantonie Glarus, jednym z dwóch kantonów w Szwajcarii, w którym głównym organem stanowiącym jest Zgromadzenie Ludowe, w skład którego wchodzą wszyscy pełnoletni obywatele obradujący poprzez podniesienie ręki na głównym placu miasta, planuje się przeprowadzenie Landsgemeinde. Przełożono je z pierwszej niedzieli maja na wrzesień, a w razie potrzeby nawet na przełom października i listopada. Zarządzono ekstraordynaryjne środki (m.in. dostarczenie maseczek FFP2 dla osób zagrożonych, wydzielenie sektora dla osób, które nie mogą nosić masek, czy nawet rezygnacja ze zgromadzenia w klasycznym Landsgemeindering. Nie skorzystano z możliwości ograniczenia działalności zgromadzenia, choć istniałyby do tego wszystkie przesłanki i środki (np. głosowanie online). Nie zrezygnowano, bo Rada Rządowa (organ egzekutywy) zdaje sobie sprawę ze znaczenia zgromadzenia dla demokracji oraz ze swojej ograniczonej legitymacji do podejmowania decyzji.
Natomiast polscy obywatele M. i J. w latach 20. XXI w. stali się symbolem walki o wolność zgromadzeń. Sporu, który przeniósł się z ulic do zacisza gabinetów i sal sądowych. Ci dwaj mężczyźni (choć przecież nie tylko oni) zostali poddani represji państwa, które nie potrafiło poprawnie ustanowić norm prawnych. Policja skierowała wniosek do sądu o ukaranie, a ten (pomimo wielu znaków zapytania i słabego materiału dowodowego) karę wymierzył. Dlaczego sąd rejonowy nie podjął się interpretacji norm prawnych i ich legalności? To paradoksalnie może być najważniejsze pytanie. Zgodnie z łacińską paremią Legum ministri magistratus legum interpretes iudices – urzędnicy są sługami prawa, a sędziowie jego tłumaczami. Funkcjonariusz nie zastosuje bezpośrednio konstytucji i nie będzie miał wiedzy na temat legislacyjnej poprawności formułowania delegacji ustawowej, ale od sędziego takiej wiedzy powinniśmy wymagać. M. i J. być może nie są świadomi symboliki drogi, jaką przeszli. W systemie kontynentalnym, gdzie precedens w klasycznej postaci nie istnieje, na przykładzie ich kazusu dokonał się quasi-prejudykat wskazujący wartości, którym musi być wierne państwo demokratyczne. Bezsprzecznie są to wartości zintegrowane w systemie, a nie izolowane i zależne od woli jakiegokolwiek decydenta. ©℗
