Żadne państwo oczywiście nie powie otwarcie, że zgadza się na dyskryminację czy ją popiera. W sferze deklaracji wszyscy są przeciw - mówi w rozmowie z DGP Michał Balcerzak, dr hab. prof. UMK, ekspert ds. praw człowieka i prawa międzynarodowego. Wybrany do Komitetu ONZ do spraw Eliminacji Dyskryminacji Rasowej.
Gratuluję wyboru na członka Komitetu Narodów Zjednoczonych do Spraw Eliminacji Dyskryminacji Rasowej (CERD) na kadencję 2022–2026. Zaryzykuję stwierdzenie, że część naszych czytelników może nie wiedzieć, czym zajmuje się komitet. Jaka jest jego rola?
Jest to jedno z tzw. ciał traktatowych systemu ochrony praw człowieka w Narodach Zjednoczonych. Gdy negocjowano i tworzono traktaty ONZ z tej dziedziny, postanowiono wprowadzić mechanizmy kontroli zobowiązań. Za optymalne uznano rozwiązanie, by tego typu zadania wykonywały organy eksperckie. Pierwszym z takich organów był właśnie CERD, który powstał na podstawie Międzynarodowej konwencji w sprawie eliminacji wszelkich form dyskryminacji rasowej z 1965 r. Kolejnym był Komitet Praw Człowieka działający na podstawie Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych. Niekiedy mówi się, że byłoby najlepiej, gdyby zobowiązania państw monitorował międzynarodowy organ sądowy – na wzór Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Jednak na poziomie ONZ państwa nie zdecydowały się na takie rozwiązanie i raczej szybko to nie nastąpi. Krótko mówiąc, CERD jest organem traktatowym, w którym zasiada 18 ekspertów z całego świata. Ich rolą jest – w pewnym uproszczeniu – „patrzenie na ręce” 182 państwom stronom konwencji, wskazywanie obszarów problemowych, tworzenie rekomendacji, a niekiedy także rozstrzyganie skarg. Istotne jest to, że członkowie CERD nie reprezentują rządów poszczególnych państw i wykonują swoje funkcje w imieniu własnym. Wymogi bezstronności i niezależności oczekiwanej od członków CERD można porównać z wymogami stawianymi sędziom.
Jak w praktyce wygląda praca komitetu?
CERD obraduje na trzech sesjach rocznie w siedzibie ONZ w Genewie. W tym czasie analizuje sprawozdania państw stron i przeprowadza (zazwyczaj transmitowane publicznie) rozmowy z delegacjami rządowymi, zadając im szczegółowe pytania. W ten proces włączone są organizacje pozarządowe, których rolę trudno przecenić, bo mają one zwykle bardzo dobre rozeznanie w sytuacji praw człowieka w danym państwie. Po rozpatrzeniu sprawozdania i wysłuchaniu odpowiedzi członkowie komitetu formułują swoje zastrzeżenia oraz zalecenia.
Czy mają one moc wiążącą?
Rekomendacje CERD, jak i innych ciał traktatowych, nie mają tej mocy co np. wyroki sądów międzynarodowych wobec danego państwa. Strony traktatu powinny jednak wziąć pod uwagę zalecenia komitetu i uwzględniać je w swojej praktyce wewnętrznej. W prawie międzynarodowym, tak jak w prawie krajowym, obowiązuje zasada, że umów należy dotrzymywać. Konwencja z 1965 r. – podobnie jak inne umowy międzynarodowe w dziedzinie praw człowieka – tworzy tzw. twarde zobowiązania międzynarodowe, a do ich interpretacji i monitorowania państwa utworzyły wspomniane ciała traktatowe. Oczywiście w praktyce ze stosowaniem zaleceń CERD bywa różnie i jedne państwa wsłuchują się w nie bardziej, a inne mniej. W każdym przypadku wykonanie zaleceń komitetu jest także przedmiotem oceny przy kolejnym cyklu sprawozdawczym.
Czy – poza badaniem sprawozdań państw – komitet ma do dyspozycji bardziej konkretne środki reagowania na naruszenia praw człowieka?
Istnieje mechanizm umożliwiający składanie skarg indywidualnych, ale wymaga on dodatkowej zgody państwa strony konwencji z 1965 roku. Taką dodatkową deklarację złożyło około 60 państw, czyli niestety tylko jedna trzecia wszystkich stron traktatu.
A Polska?
Tak, Polska też się zgodziła, ale do tej pory żadna skarga wobec naszego kraju nie była przez CERD rozpatrywana. Wynika to po części z niewielkiej rozpoznawalności i dość wąskiej jurysdykcji tego komitetu – zajmującego się dyskryminacją opartą na rasie, kolorze skóry, urodzeniu lub pochodzeniu narodowym lub etnicznym, ale zapewne także z tego, że w Polsce osoby uważające, że w ich sprawie naruszono prawa człowieka, tradycyjnie kierują swoje skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. To zupełnie naturalne, bo ETPC ma dużo szerszą jurysdykcję, wydaje wiążące wyroki, a poza tym jego działalność jest bardziej utrwalona w świadomości prawników i społeczeństwa.
A co w przypadku państw, które nie uznały jurysdykcji komitetu do rozpatrywania skarg indywidualnych?
Wówczas pozostają wspomniane już narzędzia w postaci rekomendacji po rozpatrzeniu sprawozdań, ale nie tylko – komitet może także zareagować doraźnie, a czasem prewencyjnie, stosując tzw. mechanizm wczesnego ostrzegania. Jako prawnicy przyzwyczailiśmy się czasem do myślenia, że jedyną skuteczną bronią jest skarga. Tymczasem w systemie praw człowieka ONZ jest trochę inaczej i bywa, że coś pozytywnego można uzyskać także metodami niesądowymi. Ale skoro o skargach mowa, to na podstawie konwencji z 1965 r. istnieje też możliwość złożenia skargi międzypaństwowej. Przez wiele dekad państwa nie decydowały się na kierowanie tego typu skarg do ciał traktatowych ONZ. Sytuacja zmieniła się kilka lat temu i od 2018 r. do Komitetu CERD trafiły aż trzy takie skargi: dwie wniesione przez Katar przeciwko Arabii Saudyjskiej i Zjednoczonym Emiratom Arabskim, trzecią złożyła Palestyna przeciwko Izraelowi.
Gdzie jest teraz najgorsza sytuacja, jeśli chodzi o dyskryminację rasową?
To trudne pytanie. W ostatnim roku uwaga ONZ była skierowana zwłaszcza na kwestie napięć rasowych i przemocy obecnej w działaniach policji w Stanach Zjednoczonych. Na pewno nie jest to jedyne państwo, w którym występuje tego typu problem, ale morderstwo George’a Floyda przyspieszyło potrzebę dyskusji i refleksji nad tym, czy istnieje jakaś recepta, czy można wpłynąć na rzeczywistość tak, by takim wydarzeniom zapobiec. Problemy dotyczące dyskryminacji rasowej to często refleks pewnej rzeczywistości, postkolonialnej czy związanej z niewolnictwem. Konsekwencje tych zjawisk widzimy do dziś, mimo że miały miejsce wiele lat temu, bo sama delegalizacja niewolnictwa nie stanowi zamknięcia problemu. W wielu miejscach na świecie dyskutuje się o reparacjach za niewolnictwo, przy czym chodzi tu nie tyle (albo nie tylko) o kwestie finansowe, lecz o uzasadnione oczekiwanie, aby państwa biorące udział w tym procederze uznały w pełni jego charakter i skutki oraz podjęły działania zmierzające do zadośćuczynienia pojmowanego szeroko, także w wymiarze moralnym. Mówię o tym dlatego, że tam, gdzie przeszłość państwa wiąże się z niewolnictwem lub kolonializmem, problemy na tle rasowym są częstsze i bardziej widoczne.
W innych krajach nie występują?
Dyskryminacja rasowa zdarza się niestety wszędzie, nawet w państwach uznawanych za dojrzałe demokracje i wolnych od obciążenia udziałem w zbrodni niewolnictwa, które – na marginesie – występowało nie tylko w Ameryce Północnej i Południowej. Zresztą historia dostarcza nam więcej przykładów, gdy rasistowskie ideologie prowadziły do powstania reżimów, by podać tylko przykład niemieckiego nazimu czy południowoafrykańskiego apartheidu. Wspominam tu o dziedzictwie historycznym, natomiast występowanie rasizmu i dyskryminacji rasowej to problem o szerokim tle kulturowym i społecznym. Zajmując się ochroną praw człowieka, w tym zwalczaniem dyskryminacji rasowej, musimy rozumieć genezę tych naruszeń i przypominać, czym może się skończyć ich tolerowanie. Działalność Komitetu CERD, podobnie jak innych ciał traktowych, polega na nieustannym porównywaniu standardów, czyli zobowiązań traktatowych, z praktyką państw dziedzinie stosunków społecznych czy politycznych. Chodzi o to, by nie było tolerancji dla przejawów rasizmu, dyskryminacji rasowej. Żadne państwo oczywiście nie powie otwarcie, że zgadza się na dyskryminację czy ją popiera. W sferze deklaracji wszyscy są przeciw. Tymczasem komitety traktatowe są po to, by powiedzieć „sprawdzam”. Jak zawsze przy tego typu kwestiach, bardzo ważną rolę odgrywa edukacja. Należy oczekiwać, że w polskiej szkole i na polskim uniwersytecie nie zabraknie uczenia postaw szacunku i tolerancji. O prawach człowieka edukujemy od lat, mimo że akurat jeśli chodzi o rasizm i dyskryminację rasową, to mam wrażenie, że wciąż głównym punktem odniesienia pozostaje „W pustyni i w puszczy”. A czasy się nieco zmieniły.
Jak we wdrażaniu zapisów konwencji wypada Polska?
W raporcie CERD z 2019 r. zwrócono nam uwagę na zbyt wąski zakres kryminalizacji mowy nienawiści, a także brak odniesień do „pochodzenia narodowego” i „koloru skóry” w ustawie o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania. CERD poruszył też kwestie instytucjonalne związane z ograniczeniem budżetu Biura Rzecznika Praw Obywatelskich oraz funkcjonowaniem pełnomocnika rządu do spraw równego traktowania; wydał też rekomendację, by polskie władze przywróciły zlikwidowaną w 2016 r. Radę ds. Dyskryminacji Rasowej, Ksenofobii i związanej z nimi Nietolerancji. Komitet nie stawia „stopni”, nie dokonuje oceny rankingowej. Polski nie uznano za państwo, które uporczywie lub systemowo naruszałoby konwencję o eliminacji dyskryminacji rasowej z 1965 r. Dodajmy, że CERD odnotował także tzw. dobre praktyki. Mimo to pewne zjawiska zostały uznane za bardzo niepokojące, m.in. obecność w życiu publicznym i społecznym mowy nienawiści skierowanej przeciwko muzułmanom, osobom pochodzenia afrykańskiego i azjatyckiego, a także żydowskiego i romskiego. W raporcie z 2019 r. zawarto bardzo konkretne zalecenia i postulaty – np. dotyczące poprawy w dostępie do edukacji dzieci osób ubiegających się o status uchodźcy lub inną formę ochrony na terytorium RP. Treść całego raportu, podobnie jak samego sprawozdania Polski z wykonywania postanowień konwencji z 1965 r., jest dostępna w domenie publicznej.
W prawie międzynarodowym, tak jak w prawie krajowym, obowiązuje zasada, że umów należy dotrzymywać. Oczywiście w praktyce ze stosowaniem zaleceń CERD bywa różnie
Rozmawiała Inga Stawicka
