Ślad po uchylonym przepisie zapisuje się nie tylko w Dzienniku Ustaw, lecz także w pamięci prawników oraz wszystkich instytucji, które prawo stosują, w szczególności sądów
Inspirację dla tego tekstu stanowiła krótka, acz bardzo znamienna historia funkcjonowania w polskim systemie prawnym przepisów art. 21 ust. 4–5 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2020 r., poz. 532; dalej: u.w.l.). Od razu należy wyjaśnić, że przepisy te nie odnosiły się do żadnego fundamentalnego dla tej regulacji problemu praktycznego. Zapewne więc, jak wiele im podobnych, zniknęłyby z systemu prawa niezauważone. Warto jednak krótko prześledzić, jak przedstawiały się okoliczności wprowadzenia, a później usunięcia tej regulacji. W historii tej skupiają się bowiem, jak w soczewce, problemy charakterystyczne dla współczesnego procesu legislacyjnego.
Ustępy 4–5 art. 21 u.w.l. weszły w życie na podstawie ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568 ze zm.). Odnosiły się one do zarządu wspólnoty mieszkaniowej, który przez większość doktryny jest uznawany za organ odpowiedzialny za reprezentowanie wspólnoty, a także za prowadzenie jej spraw wewnętrznych. Ustawodawca uregulował w nich sposób podejmowania przez zarząd wspólnoty uchwał. Wspomniane przepisy stanowiły, że uchwała zarządu może zostać podjęta, jeżeli wszyscy członkowie zostali prawidłowo zawiadomieni o posiedzeniu albo głosowaniu na piśmie lub przy wykorzystaniu środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość. Uchwała może być również wynikiem głosów częściowo oddanych na posiedzeniu, częściowo na piśmie lub przy wykorzystaniu środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość (art. 21 ust. 4 u.w.l.). Przy obliczaniu kworum uwzględnia się członków zarządu uczestniczących przez oddanie głosu na piśmie lub przy wykorzystaniu środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość (art. 21 ust. 5 u.w.l.).
Należy przyznać, że dopuszczalność podejmowania przez zarząd wspólnoty uchwał jest sporna w nauce prawa. Ustawa wprost nie przyznaje zarządowi tego rodzaju uprawnień (jak czyni to w odniesieniu do uchwał podejmowanych przez właścicieli lokali – art. 23 u.w.l.). Autor tego tekstu opowiada się za stanowiskiem, zgodnie z którym zarząd wspólnoty mieszkaniowej może podejmować uchwały. Jeśli zarząd został ukształtowany jako organ kolegialny, który może podejmować określone decyzje większością głosów, to trudno sobie wyobrazić, aby mógł on działać inaczej aniżeli przez podejmowanie uchwał (rozumianych jako nieformalne decyzje zbiorowe, dla których podjęcia nie jest wymagana jednomyślność). Takie uchwały mogłyby stanowić np. upoważnienia dla konkretnego członka zarządu do podjęcia czynności, dla której ustawa przyznaje zarządowi wyłączne kompetencje (w szczególności w sprawach dotyczących tzw. zwykłego zarządu nieruchomością wspólną – art. 22 ust. 1 u.w.l.). Spór o rozumienie pojęcia uchwały na gruncie ustawy o własności lokali nie jest jednak najistotniejszy dla przedstawienia problemu, który ma zilustrować ten tekst.
Nagle wprowadzone...
Zaskoczenie budziło już to, że ustawodawca zdecydował się na dodanie do ustawy przepisu art. 21 ust. 4–5 u.w.l. w sytuacji, w której ustawa nowelizująca z 31 marca 2020 r. nie przyznawała ani też nie pozbawiała zarządu wspólnoty żadnego z jego dotychczasowych praw i obowiązków. Zrozumiałe było zatem, że nowelizacja wzbudziła wątpliwości, czy na tej podstawie doszło dopiero do przyznania zarządowi uprawnienia do podejmowania uchwał, czy też uprawnienie to (przysługujące zarządowi kolegialnemu już wcześniej) zostało teraz tylko formalnie potwierdzone. Podobna wątpliwość odnosiła się do wyrażonego w ustawie prawa do korzystania przez członków zarządu ze środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość (np. do głosowania nad daną sprawą w trybie wideokonferencji). O takim sposobie podejmowania uchwał ustawodawca jak dotąd nie wspominał. Nie wspominał o nim zresztą nie tylko w odniesieniu do decyzji podejmowanych przez zarząd, lecz również w odniesieniu do podejmowania uchwał przez samych właścicieli lokali. Nie przeszkadzało to bynajmniej, aby w dotychczasowym orzecznictwie wypowiedziano się pozytywnie do możliwości głosowania przez samych właścicieli lokali z wykorzystaniem elektronicznych form komunikacji (np. wyrok SA w Gdańsku z 27 marca 2013 r., sygn. akt V ACa 110/03). Taka wykładnia przepisów, adaptująca je do zmieniającej się rzeczywistości (również rzeczywistości cyfrowej), co do zasady zasługuje na akceptację. Na jej obronę można przywołać (aktualną zwłaszcza w dziedzinie prawa prywatnego) regułę wykładni, zgodnie z którą wszystko, czego prawo nie zakazuje, powinno zostać uznane za dozwolone.
Dla rozwiania wątpliwości związanych ze zdalnym obradowaniem przez kolegialny zarząd wspólnoty i dopuszczalnością podejmowania przez zarząd uchwał próżno było szukać wskazówek w uzasadnieniu ustawy nowelizującej. Wskazano w nim jedynie zdawkowo, że zmiana ma na celu umożliwienie działania organom wspólnot mieszkaniowych (podobna regulacja dotyczyła również spółdzielni mieszkaniowych), których członkowie mogą zostać poddani kwarantannie. To uzasadnienie było o tyle nieprzekonujące, że ustawa nie regulowała w podobny sposób podejmowania uchwał przez zgromadzenie właścicieli.
...wkrótce uchylone
Jeszcze większe zdziwienie wzbudził jednakże fakt, że po niecałym roku od uchwalenia przepisów art. 21 ust. 4–5 u.w.l., w warunkach wciąż trwającej pandemii, ustawodawca zdecydował się na ich uchylenie. Nastąpiło to na podstawie ustawy z 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz.U. z 2021 r. poz. 11), która w tym zakresie weszła w życie 19 stycznia 2021 r. Wydaje się, że ponownie przywrócony został zatem stan istniejący przed 31 marca 2020 r., ale... tylko pozornie. Ślad po uchylonym przepisie zapisuje się nie tylko w Dzienniku Ustaw, lecz także w pamięci prawników oraz wszystkich instytucji (w szczególności sądów), które prawo stosują. W typowym przypadku, kiedy przepis zostaje usunięty z systemu prawa, wiąże się to z pytaniem, czy zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie przewidzianej w nim normy. Czy tak było jednak w tym przypadku? W zasadzie doktryna nie miała jeszcze wystarczająco dużo czasu, aby rozstrzygnąć, jakie znaczenie należy przypisać dodaniu do u.w.l. art. 21 ust. 4–5. Tymczasem już pojawił się praktyczny problem oceny skutków jego usunięcia. Oczywisty w takiej sytuacji jest spór. Jedni autorzy (w tym niżej podpisany) opowiedzą się za tym, że doszło do usunięcia przepisu, który od samego początku i tak był zbędny. Inni zapewne uznają to za rezygnację z dopiero co wprowadzonego nowego rozwiązania. Uzgodnieniu wspólnego stanowiska w takim sporze ponownie mogłoby służyć uzasadnienie ustawy.
Z uzasadnienia
W uzasadnieniu ustawy nowelizującej z 10 grudnia 2020 r. odnaleźć można następujący fragment: „Proponowana zmiana w ustawie o własności lokali ma na celu usprawnienie funkcjonowania zarządów wspólnot mieszkaniowych, co przełoży się na lepsze funkcjonowanie całych wspólnot i ich członków. Zmiana jest szczególnie istotna w kontekście sprawnego działania zarządów w czasie stanu epidemii i po jego odwołaniu, tak by mieszkańcy wspólnot mieli zapewnioną szybką i efektywną obsługę, np. w kontekście uzyskiwania finansowego wsparcia przewidzianego w szczególnych rozwiązaniach związanych z gospodarczymi skutkami epidemii w tych przypadkach, gdzie potrzebne jest współdziałanie wspólnoty. Tytułem przykładu można wskazać potwierdzanie wniosków o przyznanie dodatków mieszkaniowych, dodatków mieszkaniowych powiększonych o dopłatę czy dodatków przyznawanych z mocą wsteczną”.
A zatem ustawodawca eliminuje przepis, który potwierdzał możliwość podejmowania przez zarząd uchwał oraz obradowania za pośrednictwem urządzeń bezpośredniej komunikacji na odległość, aby ułatwić w ten sposób zarządowi „potwierdzanie różnego rodzaju wniosków”. Można złośliwie zauważyć, że nieprzewidziane są oblicza pandemii. Przy wprowadzeniu przepisów art. 21 ust. 4–5 u.w.l. ustawodawca uzasadnił to posunięcie potrzebą usprawnienia pracy zarządu w warunkach pandemii COVID-19. Usuwając ten przepis, ustawodawca ponownie wskazał na... potrzebę usprawnienia pracy zarządu w warunkach pandemii COVID-19.
Na tym uzasadnienie nowelizacji jednak się nie kończy. Opublikowany został także załącznik do uzasadnienia zatytułowany: „Raport z konsultacji projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa”. Jak dowiadujemy się z uwagi nr 3 tego raportu, w toku prowadzonych konsultacji społecznych sugerowane było pozostawienie w ustawie przepisów art. 21 ust. 4–5 u.w.l. Propozycja ta została odrzucona przez projektodawcę z uzasadnieniem: „Wprowadzony specustawą ws. COVID-19 przepis art. 21 ust. 4 i 5 u.w.l. odwołuje się do nieznanej ustawie o własności lokali instytucji prawnej, jaką jest uchwała zarządu wspólnoty. Należy wyjaśnić, że uchwały podejmować mogą jedynie członkowie wspólnoty, określając w nich wszystkie fundamentalne dla właściwego utrzymania nieruchomości decyzje – zarówno w sferze prawnej, jak i finansowej czy technicznej. Zarząd pełni jedynie funkcje organu wykonawczego, bez prawa do samodzielnego podejmowania czynności przekraczających tzw. zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Trzeba też podkreślić, iż ustawa nie przewiduje instytucji posiedzenia zarządu. Praca członków zarządu ma charakter niesformalizowany, określony wewnętrznym regulaminem wspólnoty. Ustawa wymaga jedynie, aby w przypadku, gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składali przynajmniej dwaj jego członkowie (art. 21 ust. 2 u.w.l.). Niezależnie warto dodać, że czynności prawne przy wykorzystaniu środków porozumiewania się na odległość mogą być podejmowane bez szczególnego przepisu w ustawie o własności lokali – nie jest potrzebny przepis dotyczący wyłącznie podejmowania decyzji przez zarząd we wspólnotach mieszkaniowych” [podkreślenie – M.B.].
Z porównania obu tych fragmentów nasuwają się takie mniej więcej wnioski. Na podstawie przepisów art. 21 ust. 4–5 u.w.l. ustawodawca uregulował „nową instytucję” uchwały zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Niestety, prawdopodobnie nigdy się już nie dowiemy, jakież to kompetencje zarządu wspólnoty instytucja ta miała obejmować (jak już zaznaczono, na gruncie pierwszej nowelizacji z 31 marca 2020 r. prawa i obowiązki zarządu nie uległy zmianie w żadnym aspekcie). Na wszelki wypadek (gdyby ktoś jednak miał wątpliwości co do sensowności wszystkich tych posunięć legislacyjnych) ustawodawca zapewnia, że usunięcie przepisu art. 21 ust. 4–5 u.w.l. wywrze pozytywne następstwa. Pozbawienie możliwości obradowania za pomocą środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość zmotywuje zarządy wspólnot do skuteczniejszego potwierdzania składanych przez właścicieli lokali wniosków o dodatki mieszkaniowe. Wcześniejszy cel wprowadzenia tych przepisów (ułatwienie funkcjonowania w warunkach możliwej kwarantanny) widocznie stracił już na znaczeniu. Powtórzmy, przynajmniej tak wynikałoby z tekstu głównego uzasadnienia nowelizacji. W załączonym do niego raporcie z konsultacji społecznych projektodawca dochodzi bowiem do wniosku, że sposób funkcjonowania zarządu pozostaje sprawą wewnętrzną danej wspólnoty.
Można by usiłować bronić ustawodawcy, wskazując że stanowienie prawa w dynamicznie zmieniających się warunkach pandemii jest zadaniem niełatwym. Tyle, że przedstawiony przykład jest tylko jednym z wielu z ostatnich lat. Ograniczając się do samej ustawy o własności lokali, dokonana w niej przed trzema laty nowelizacja polegająca na dodaniu art. 11 ust. 3 (przepis odnosi się do orzeczenia wydawanego przez sąd w postępowaniu o zniesienie współwłasności poprzez wydzielenie odrębnej własności lokali) do dnia dzisiejszego nie pozwala się – mimo wysiłków komentatorów – racjonalnie zinterpretować. Znamienna jest również niedawna historia art. 2 ust. 1a u.w.l. (ogólnie rzecz biorąc, stwierdza on, że ustanowienie odrębnej własności lokalu powinno spełniać wymogi prawa zagospodarowania przestrzennego oraz budowlanego). Przepis ten został uchwalony na podstawie ustawy z 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz.U. z 2017 r. poz. 1529). Ustawodawca najwyraźniej „zapomniał” objąć go odesłaniem wynikającym z art. 2 ust. 3 u.w.l. Tym samym wzbudził w doktrynie i orzecznictwie ożywioną dyskusję, czy organ odpowiedzialny za wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu może zareagować w sytuacji, w której stwierdza, że inwestycja nie została zrealizowana zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym bądź przepisami prawa budowlanego. Przez pewien czas instytucje stosujące prawo (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1524/13) odmawiały organom administracyjnym tego rodzaju uprawnień. W oczywisty sposób otwierało przed inwestorami szerokie pole do nadużyć. To ostatnie uchybienie ustawodawca szczęśliwie skorygował, dokonując niecały rok później (!), nowelizacji odesłania przewidzianego w art. 2 ust. 3 u.w.l.
Nowa nowelizacja
Przykłady te pokazują, jak w zasadzie proste i niezbyt złożone problemy w warunkach galopującej inflacji prawa urastają do rangi coraz bardziej skomplikowanych. Uzasadnienia kolejnych nowelizacji są coraz bardziej niedbałe, lakoniczne, wewnętrznie sprzeczne, często w ogóle nie tłumaczą rzeczywistych motywów wprowadzanych w nich zmian. Zmiany w ustawach następują w sposób partykularny, bez głębszego przemyślenia wynikających z nich następstw. Receptą na wszelkie niedociągnięcia stała się w ostatnim czasie nowelizacja dopiero co uchwalonej zmiany legislacyjnej. Przez takie zjawiska prawo staje się coraz trudniejsze do racjonalnej interpretacji – nie przez nieznających się na nim przeciętnych obywateli, ale przez próbujących za nim nadążyć prawników. Wywiera to katastrofalne skutki dla samej pewności prawa, a skala zauważalnych potknięć staje się coraz bardziej alarmująca. Niestety wszyscy ponosimy koszty społeczne przedłużających się procesów sądowych i sporów, dla których grunt stanowią niedbale sformułowane przepisy.
Mniej więcej w czasie, kiedy ukończony został niniejszy tekst, Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii zapowiedziało kolejną już w ostatnich latach nowelizację ustawy o własności lokali. Na stronie internetowej ministerstwa już zdążono ogłosić, że przyczyni się ona do łatwiejszego stosowania tej ustawy w praktyce i będzie zawierała wiele rozwiązań usprawniających funkcjonowanie wspólnot mieszkaniowych. ©℗
Receptą na wszelkie niedociągnięcia stała się nowelizacja dopiero co uchwalonej zmiany legislacyjnej. Przez takie zjawiska prawo staje się coraz trudniejsze do racjonalnej interpretacji
