Naczelny Sąd Administracyjny 30 listopada 2020 r. podjął uchwałę o sygn. akt II OPS 1/20 ważną dla podmiotów korzystających ze środowiska. Wskazał, że termin, w jakim powinien być złożony wniosek o odroczenie płatności opłaty za korzystanie ze środowiska albo administracyjnej kary pieniężnej, określony w art. 318 ust. 1 prawa ochrony środowiska (dalej: p.o.ś), jest terminem procesowym. Oznacza to, że w przypadku uchybienia terminowi możliwe jest jego przywrócenie na zasadach ogólnych. A to może przynieść podwójną korzyść: i dla samego przedsiębiorcy, i dla środowiska (o czym dalej).
Różne skutki
Rozstrzygnięcie kwestii, czy złożenie wniosku o odroczenie ww. terminu płatności ma charakter materialnoprawny, czy też procesowy, ma fundamentalne znaczenie.
Uchybienie temu pierwszemu powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, względnie skutkuje materialną trwałością ukształtowanych już praw. Ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia takiego terminu, wobec czego administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany. Nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego, co powoduje, że postępowanie nie może być wszczęte, a już wszczęte – jako bezprzedmiotowe – podlega umorzeniu. Czyli przedsiębiorca nie mógłby odroczyć płatności podwyższonej opłaty lub administracyjnej kary pieniężnej.
Z kolei uchybienie terminowi procesowemu wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej. Skuteczność czynności procesowej zależy bowiem od zachowania terminu, a jego bezskuteczny upływ pozbawia stronę możliwości dokonania czynności procesowej (np. złożenia odwołania). Co istotne, możliwość uchronienia się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu – poprzez wniosek o jego przywrócenie – istnieje jedynie w przypadku terminów procesowych. Instytucja przywrócenia terminu przewidziana w art. 58 i 59 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) jest instytucją prawa procesowego, co oznacza, że na podstawie tych przepisów mogą być przywracane terminy przewidziane w prawie procesowym (por. wyrok NSA z 24 listopada 1994 r., sygn. akt SA/Ka 1230/94). Nie można jej zatem stosować do przywrócenia terminów materialnoprawnych.
Postępowanie
Odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej (o 500 proc. w stosunku do zwykłej opłaty, gdy podmiot narusza warunki posiadanej decyzji) albo administracyjnej kary pieniężnej (nakładanej przy braku stosownej decyzji – np. za wprowadzanie gazów lub pyłów wynosi ona 20-krotność jednostkowej stawki opłaty) następuje wyłączenie na wniosek. Należy go złożyć do właściwego organu przed upływem terminu, w którym opłata lub kara powinna być uiszczona (art. 318 ust. 1 p.o.ś). W odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych art. 281 ust. 3 p.o.ś. stanowi np., że: „termin płatności administracyjnej kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymiarze kary stała się ostateczna”. Przez właściwy organ należy rozumieć marszałka województwa w odniesieniu do podwyższonej opłaty oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie administracyjnej kary pieniężnej. Rozstrzygnięcie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jest to decyzja związana, co oznacza, że właściwy organ ma obowiązek uwzględnić wniosek, jeżeli dany podmiot spełnia warunki ustawowe. Nie ma tu elementów uznaniowych. Jednocześnie odmowa odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej daje podstawę do zaskarżenia decyzji (po wyczerpaniu trybu odwoławczego) do sądu administracyjnego.
Uwaga! Samo złożenie wniosku o odroczenie nie zwalania z obowiązku ponoszenia odsetek za zwłokę na zasadach określonych w dziale III ordynacji podatkowej (art. 318 ust. 7 p.o.ś.).
Konsekwencje
Odroczenie terminu płatności opłat z tytułu korzystania ze środowiska należałoby uznać za sui generis środek o charakterze „probacyjnym”. Zawiera on bowiem wszelkie elementy charakterystyczne dla instytucji „poddania sprawcy próbie”:
1) okres probacji,
2) warunek, od którego spełnienia uzależnione jest wystąpienie elementu trzeciego,
3) „nagroda” lub „konsekwencja” za odpowiednio pomyślne lub nieudane przejście okresu próby.
Ad 1. Zgodnie z art. 317 ust. 4 p.o.ś. termin płatności może być odroczony wyłącznie na okres niezbędny do zrealizowania przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat. Skoro usunięcie to ma nastąpić w okresie nie dłuższym niż pięć lat od dnia złożenia wniosku (art. 317 ust. 1 p.o.ś.), jest to również górna granica odroczenia terminu płatności. Wątpliwości powstają jednak co do możliwości określenia terminu krótszego. Profesor W. Radecki, na tle ustawy o odpadach z 27 kwietnia 1997 r., zadał pytanie, czy ustalając okres próby na czas krótszy niż pięć lat, WIOŚ ma pełną swobodę, czy też jest czymś ograniczony. Należy w pełni podzielić przyjęte rozstrzygnięcie powyższego dylematu: „Z pewnością stosuje się art. 7 k.p.a. nakazujący uwzględnić interes strony. Podstawową wszakże okolicznością, którą WIOŚ musi brać pod uwagę, jest realność wykonania warunku, czyli realizacji przedsięwzięć usuwających przyczynę wymierzenia kary”. Zatem okres próby ma być tak ustalony, aby w tym czasie mogła być zrealizowana inwestycja proekologiczna.
Ad 2. Drugim elementem tego specyficznego okresu próby jest terminowa realizacja przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat. Trudno w sposób abstrakcyjny podać charakterystykę takiego przedsięwzięcia, jednak musi być ono powiązane z rodzajem naruszeń wymagań ochrony środowiska (np. ponosząc opłatę podwyższoną z tytułu nadmiernej emisji gazów, nie można korzystać z dobrodziejstwa instytucji odroczenia terminu płatności dlatego, że buduje się oczyszczalnię ścieków). Takimi przedsięwzięciami mogą być np.: budowa urządzeń do oczyszczania gazów odlotowych, prowadzenie inwestycji zmierzających do zmiany technologii produkcji na mniej uciążliwą, budowa składowiska odpadów. Dopuszczalne jest również, aby realizacja przedsięwzięcia miała miejsce w innym miejscu niż naruszenie wymogów ochrony środowiska. Może być bowiem tak, że korzystający ze środowiska w obliczu grożącej mu kary podwyższonej decyduje się na budowę nowej hali produkcyjnej spełniającej standardy środowiskowe w innej miejscowości, niż była prowadzona dotychczas produkcja, i tam przenosi działalność.
Ad. 3. Prawo ochrony środowiska przewiduje kilka możliwości zakończenia „okresu próby”. W przypadku terminowego zrealizowania przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia płatności, które usunęło przyczyny ponoszenia opłat, właściwy organ w drodze decyzji orzeka o zmniejszeniu odroczonych opłat o sumę środków własnych wydatkowanych na realizację przedsięwzięcia (art. 319 ust. 1 p.o.ś.). Jeżeli jednak odroczeniu podlegały opłaty wymierzone w związku ze składowaniem lub magazynowaniem odpadów bez uzyskania odpowiedniej decyzji (zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów lub określającej miejsce i sposób magazynowania) albo za przekroczenie warunków określonych w decyzji, to w razie terminowego zrealizowania przedsięwzięcia właściwy organ stwierdza w drodze decyzji umorzenie odroczonych opłat (art. 319 ust. 3 p.o.ś.). Jak widać, ustawodawca wyraźnie różnicuje korzyści płynące z tytułu pozytywnego i terminowego zrealizowania inwestycji. Regułą jest bowiem, że wydatki na realizację podlegają zaliczeniu na poczet opłaty w ten sposób, że o wysokość pierwszej z tych wartości ulega zmniejszeniu druga. Jeżeli w konsekwencji wydatki inwestycyjne były wyższe lub równe poziomowi opłaty podwyższonej albo administracyjnej kary pieniężnej, co jest przecież zjawiskiem nierzadkim, to efekt jest taki sam jak umorzenie opłat.
W myśl art. 319 ust. 4 p.o.ś. w przypadku gdy terminowe zrealizowanie przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia płatności nie usunęło przyczyn ponoszenia opłat lub kar, właściwy organ w drodze decyzji orzeka o obowiązku uiszczenia odroczonych opłat albo kar wraz z opłatą prolongacyjną, o której mowa w przepisach działu III ordynacji podatkowej.
Podstawa prawna
• art. 281 ust. 3, art. 317 ust. 1 i 4, art. 318 ust. 1 i 7, art. 319 ust. 1, 3 i 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2127)
• art. 7, art. 58 i art. 59 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz, 1298)
• dział III ustawy – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1325; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2123)
Komentarze