W dniu 8 grudnia 2021 roku wchodzi w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. poz. 1641), którą zobowiązane są stosować także jednostki samorządu terytorialnego - zarówno urzędy obsługujące ich organy, jak i znaczna część jednostek organizacyjnych. Spod ustawy wyłączono szkoły i placówki oświatowe (z wyjątkiem bibliotek pedagogicznych) oraz instytucje kultury (z wyjątkiem bibliotek publicznych i muzeów).
Nie jest to akt nowy, który obejmowałby sferę działania administracji publicznej dotychczas nieuregulowaną, ale szczególnie istotny ze względu na konieczność dostosowania polskiego prawodawstwa do standardu europejskiego wyznaczonego przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1024 z 20 czerwca 2019 r. w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.Urz. UE L 172, s. 56) oraz determinację do przyspieszenia cyfryzacji państwa.
Dogonić liderów
Nowa ustawa oraz - przyjęty przez rząd w lutym br. - Program otwierania danych na lata 2021-2027 wpisują się w cały szereg działań, które mają przyspieszyć proces cyfryzacji i pomóc nadrobić dystans do europejskich liderów cyfryzacji, na czym skorzystają też lokalne wspólnoty. Do zrobienia jest wiele, bo według opublikowanego niespełna trzy tygodnie temu raportu Komisji Europejskiej, która od 2014 r. monitoruje stan rozwoju cyfryzacji w krajach członkowskich, mierząc go indeksem DESI (ang. Digital Economy and Society Index), Polska w rankingu plasuje się na czwartej pozycji od końca. Jakkolwiek akurat w obszarze otwartych danych, który jest jedną ze składowych, jakie ważą na ogólnej ocenie, nie wypadamy wcale blado, bo lepsze są tylko Dania, Hiszpania, Francja, Irlandia i Estonia, to jednak i tu nie można spocząć na laurach.
Jaki obrać kierunek
Pojawia się pytanie fundamentalne o kształt polityki otwierania danych, jaką powinny kreować poszczególne jednostki samorządu. I nie chodzi tu o samo dążenie do otwarcia jak najszerszego zasobu danych, jakimi dysponują, bo to akurat jest jasno sformułowanym postulatem na gruncie ustawy, ale - jak to robić. Czy stawiać na rozwój lokalnego portalu danych, czy powołać w urzędzie pełnomocnika, który będzie aktywował poszczególne komórki urzędu i jednostki podległe do prezentowania danych w celu ich udostępniania lokalnej społeczności i działającym na lokalnym rynku podmiotom gospodarczym? A może skupić się tylko na sprawach technicznych i przygotowaniu danych w formatach umożliwiających ich odczyt maszynowy, by je następnie udostępniać w ramach projektów obejmujących szerszą reprezentację JST, np. w ramach projektów realizowanych przez ich zrzeszenia albo przez centralny portal danych prowadzony przez ministra właściwego ds. informatyzacji?
W odpowiedzi na powyższe pytanie pomocne mogą okazać się działania Rady Ministrów, którą ustawodawca upoważnił do wydania rozporządzenia określającego zakres informacji sektora publicznego przeznaczonych do udostępniania w portalu danych wraz z wykazem podmiotów zobowiązanych do ich udostępnienia oraz ustalającego harmonogram udostępniania i aktualizowania w tym portalu informacji sektora publicznego oraz metadanych. Gdy delegacja ta zostanie skonsumowana i w Dzienniku Ustaw pojawi się stosowny akt wykonawczy, jasne się stanie, jaki zakres danych będących w posiadaniu jednostek samorządu zostanie „zassany” na poziom centralny i udostępniany będzie pod adresem dane.gov.pl. Przepisy rozporządzenia zdeterminują też to, jak wiele pracy do wykonania będzie w związku z tym na poziomie samorządu tylko w zakresie obsługi procesu otwierania danych na poziomie ogólnokrajowym.
Konieczny przegląd zasobów
Oprócz spraw fundamentalnych, związanych z kształtowaniem kierunku polityki otwierania danych realizowanej przez każdą z jednostek samorządu, są też sprawy przyziemne, jak konieczność zapewnienia zgodności działania samorządowych urzędów i jednostek organizacyjnych z nową ustawą. Analizując wynikające z niej obowiązki oraz reguły udostępniania informacji sektora publicznego, każdy podmiot zobowiązany musi zrobić przegląd zasobów, które już udostępnia za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej lub portalu danych, jaki ewentualnie posiada, oraz systemów teleinformatycznych, zwłaszcza tzw. stron domowych. W każdym z tych publikatorów należy bowiem zamieścić informacje o warunkach ponownego wykorzystywania udostępnianych w tych publikatorach informacji sektora publicznego, jeżeli zostały określone takie warunki, oraz o ewentualnych opłatach za ponowne wykorzystanie. Skoro tak, to należy najpierw przemyśleć, czy jest konieczność ustalenia jakichś szczególnych warunków dotyczących publikowanych informacji.
Oprócz tego należy dokonać przeglądu umów zawartych przez podmioty zobowiązane do udostępniania informacji z podmiotami zewnętrznymi o wykonywanie zadań publicznych - pod kątem zawartych w nich ewentualnie klauzul ograniczających korzystanie z publicznych danych. Wedle ustawy zawarcie umowy o udzielenie wyłącznego prawa do korzystania z informacji sektora publicznego jest możliwe tylko wówczas, gdy wymaga tego wykonywanie zadań publicznych. Umowy takie podlegają co najmniej raz w roku ocenie podmiotu zobowiązanego w zakresie dalszego istnienia powodów ich zawarcia, a jeżeli w wyniku oceny podmiot zobowiązany stwierdzi ustanie powodów jej zawarcia, to niezwłocznie powinien wypowiedzieć umowę. Istotną sprawą jest, że umowa o udzielenie wyłącznego prawa do korzystania z informacji sektora publicznego, powód jej zawarcia oraz wyniki ocen tej umowy, o ile taka umowa została zawarta, powinny być udostępnione w BIP.
Niejasności w trybie wnioskowym
Niezależnie od tego, jaką politykę przyjmie dany podmiot zobowiązany do udostępniania informacji sektora publicznego i jak szeroko udostępniać będzie dane w BIP, portalu danych czy na stronie domowej, nie można wykluczyć, że będą do niego składane wnioski o udostępnienie informacji, które nie zostały udostępnione w tych publikatorach albo zostały zaprezentowane w innej formie, niż oczekiwał wnioskodawca, lub ewentualnie w sytuacji gdy zamierza on wykorzystywać dane na warunkach innych, niż zostały dla tych informacji określone. Każdy podmiot zobowiązany musi odpowiadać na te wnioski zgodnie z procedurą określoną w ustawie, a ta może w praktyce przysporzyć pewnych problemów, nie wszystkie bowiem regulacje są klarowne.
Można powiedzieć w tym miejscu: szkoda, że ustawodawca, powielając w dużej części rozwiązania znane już na gruncie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1641), nie ustrzegł się problemów, jakie ujawniła już dwudziestoletnia praktyka stosowania tej ustawy. Niektóre z nich wynikają - podobnie jak właśnie w przypadku regulacji o dostępie do informacji publicznej - z wąskiego odesłania do stosowania w procedurze wnioskowej kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ogólnej procedury stosuje się tylko w przypadku zakończenia postępowania decyzją odmowną oraz decyzją o warunkach ponownego wykorzystywania lub o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie, a to z kolei może rodzić pytania o działania proceduralne z wnioskami, które mogą być załatwione pozytywnie, a które zawierają braki. Na gruncie samej ustawy wątpliwości mogą dotyczyć np. tego, czy brak podpisu pod wnioskiem jest brakiem formalnym, który powinien być usunięty na skutek wezwania do uzupełnienia, czy też w ogóle podpis nie jest konieczny.
Inny przykładowy problem proceduralny to brak wyraźnej regulacji, jak zakończyć postępowanie w przypadku, gdy wnioskodawca, otrzymawszy ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystywania lub informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie, nie zawiadomi podmiotu zobowiązanego o przyjęciu tej oferty w terminie 14 dni. Ustawodawca mówi wprawdzie, że brak reakcji w tym wypadku jest równoznaczny z wycofaniem wniosku, ale nie przesądza, czy postępowanie należy w tym wypadku umorzyć w drodze decyzji.
