Obywatelską inicjatywę uchwałodawczą można wykorzystać w planowaniu przestrzennym

Chociaż przepisy o obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej wprowadzono w 2018 r., to nie wszyscy byli zgodni co do możliwości ich zastosowania, gdy w grę wchodziło uchwalanie aktów planowania przestrzennego. Jednak od 24 września 2023 r. w znowelizowanej ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029; dalej: u.p.z.p.) wprost przewidziano użycie tej procedury do zainicjowania planu ogólnego gminy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Autor jest prawnikiem w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy, ekspert Komitetu ds. Nieruchomości KIG

Zgodnie z art. 41a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1688; dalej: u.s.g.) grupa mieszkańców gminy mających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą.

Kto ma prawo

Czynne prawo wyborcze w wyborach do rady gminy mają: obywatel polski, obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim oraz obywatel Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze danej gminy. Nie mają tego prawa osoby: pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu, pozbawione praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu, ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu. Stałe zamieszkanie to zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu (art. 10 par. 1 pkt 3 lit. a i par. 2, art. 5 pkt 9 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy; t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1277; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 497). Przepis ten dotyczy jedynie aktów prawa miejscowego.

► Ilu mieszkańców może zgłosić obywatelską inicjatywę uchwałodawczą?

Aby móc zgłosić obywatelską inicjatywę uchwałodawczą, grupa mieszkańców musi liczyć:

• w gminie do 5 tys. mieszkańców – co najmniej 100 osób;
• w gminie do 20 tys. mieszkańców – co najmniej 200 osób;
• w gminie powyżej 20 tys. mieszkańców – co najmniej 300 osób.

Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania go podczas prac rady gminy (art. 41a ust. 4 u.s.g.). Jest to zatem uprawnienie komitetu i nie musi on obowiązkowo wskazywać ww. osób.

Jak wskazano w jednym z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, osoba fizyczna o pełnej zdolności do czynności prawnych może swobodnie składać oświadczenia woli o poparciu danego projektu złożonego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej i cofać złożone oświadczenia woli w tej materii (wyrok NSA z 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1410/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1605/20).

Określenie zasad wnoszenia

Rada gminy powinna określić w drodze uchwały:

• szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich;
• zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych;
• zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych;
• formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów u.s.g. (art. 41a ust. 5 u.s.g.).

Taka uchwała jest aktem prawa miejscowego, ponieważ reguluje prawa i obowiązki mieszkańców chcących wnieść pod obrady projekt uchwały rady gminy (Roman Marchaj [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, red. Bogdan Dolnicki, Warszawa 2021, art. 41a).

O czym warto pamiętać, tworząc projekt uchwały ustalającej zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich? Z pomocą może przyjść orzecznictwo. Z wyroków wynika m.in., że:

► „Uchwała powinna obligatoryjnie obejmować wszystkie kwestie wymienione w art. 41a ust. 5 u.s.g., a w jej treści nie mogą znaleźć się regulacje nieznajdujące uzasadnienia w delegacji ustawowej uprawniającej do jej podjęcia” (wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 763/19).

► „Rada gminy nie jest upoważniona do regulowania, jakie zagadnienia mogą być przedmiotem obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, oraz do określenia czasu, w jakim można zbierać podpisy pod projektem (wyrok WSA w Olsztynie z 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 568/19).

► „Wymogi formalne, jakim muszą odpowiadać projekty uchwał składane w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, jako istotny element, winny być uregulowane wyczerpująco w uchwale, bez konieczności odsyłania w tym zakresie do innych przepisów, w tym statutu jednostki samorządu terytorialnego. Przemawia za tym zasada realnego, nieskomplikowanego i maksymalnie odformalizowanego uprawnienia społeczności lokalnej do zgłaszania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Realizacją powyższej zasady jest zatem wymóg wobec organu stanowiącego gminy do ustalenia jasnych reguł postępowania w tym przedmiocie, w tym odnoszących się do wymogów formalnych zgłaszanych projektów, które będą stanowiły dla mieszkańców swoistą gwarancję, iż zgłoszony przez nich projekt będzie mógł być procedowany w ustawowym terminie i nie zostanie odrzucony przez radę, z uwagi na jego «niedopracowanie»” (wyrok WSA w Łodzi z 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 455/20).

Czy rada musi rozpatrzyć

Odpowiedzi na pytania, czy rada ma obowiązek pochylenia się nad uchwałą wniesioną w ramach inicjatywy obywatelskiej i czy może ingerować w jej treść, również dostarcza orzecznictwo.

W ocenie sądów zagwarantowane w art. 41a u.s.g. prawo do obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej musi mieć charakter realny i nie można go uznać za skonsumowane na etapie zgłoszenia projektu uchwały, przyjęcia go czy też ujęcia w porządku obrad. „Ostateczna realizacja tego prawa następuje poprzez obradowanie nad projektem zgłoszonym w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, stad też podkreśla się, że wymogi formalne i proceduralne w odniesieniu do zgłaszanych w tym trybie projektów powinny być ograniczone do minimum. Nie jest to jednak tożsame z obowiązkiem podjęcia uchwały zgodnej z projektem”. Tak wskazano w wyroku WSA we Wrocławiu z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 3632/21.

► W jakim terminie rada gminy musi się zająć projektem uchwały?

Co do zasady projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia projektu (art. 41a ust. 3 u.s.g.). Jednak inaczej jest, gdy inicjatywa dotyczy aktu planowania przestrzennego. Od 24 września 2023 r., wraz z dużą nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzono zasadę, że projekt uchwały o przystąpieniu do sporządzania aktu planowania przestrzennego zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy nie później niż po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia projektu (art. 41a ust. 3a u.s.g.). Należy przy tym wyjaśnić, że przez akt planowania przestrzennego należy rozumieć m.in. plan ogólny gminy (dalej: plan ogólny) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy), co wynika z art. 2 pkt 22 u.p.z.p.

A zatem rada gminy, ze względu na skomplikowany charakter tych aktów, nie ma obowiązku zajmowania się projektem na najbliższej sesji – tak jak to wynika z ww. ogólnej zasady rozpatrywania projektów uchwał zgłaszanych w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej – ale musi to zrobić najpóźniej w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia projektu.

► Kiedy można odmówić rozpatrzenia projektu?

Obowiązek poddania projektu uchwały zgłoszonego w ramach inicjatywy obywatelskiej pod głosowanie należy rozumieć tak, że przedmiotem głosowania może być projekt uchwały nadającej się i możliwej do podjęcia, tj. zgodnej z prawem i formalnie poprawnej, w tym mającej wymagane ustawą poparcie mieszkańców. W przypadku, gdy przedłożony przez komitet dokument takich minimalnych wymogów nie spełnia, nie jest zasadne nadawanie mu dalszego biegu przez przedłożenie radzie gminy do głosowania (wyrok WSA w Gliwicach z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 148/21).

Teraz wszystko jasne

Do momentu wejścia w życie – od 24 września 2023 r. – dużej nowelizacji u.p.z.p. prezentowano odmienne poglądy co do możliwości zastosowania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do zainicjowania procedury uchwalenia planu miejscowego. Z oczywistych względów nie można było jej zastosować do rozpoczęcia procedowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium), bo nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p. w brzmieniu do 23 września 2023 r.).

Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu nowelizacji u.p.z.p., wystąpienia mieszkańców dotyczące uchwalenia lub zmiany planu miejscowego nie były głosowane przez radnych. Decyzja pozostawała w gestii władz gminy. Jakkolwiek grupa mieszkańców mogła występować z inicjatywą uchwałodawczą, to jednak taka możliwość nie wynikała wprost z u.p.z.p.

Zgodnie z art. 14 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed ww. nowelizacją rada gminy podejmowała uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Przepis ten nie przewidywał, że rada gminy podejmuje taką uchwałę także w wyniku obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. W nauce prawa w związku z tym prezentowano stanowisko, że w świetle tego przepisu mieszkańcy są wyłączeni z prawa do złożenia projektu uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Zgodnie z regułą kolizyjną, że prawo o większym stopniu szczegółowości należy stosować przed prawem ogólniejszym (łac. lex specialis derogat legi generali), regulacja art. 41a u.s.g., przyznająca ogólne uprawnienie dla mieszkańców do sporządzania projektów uchwał, nie uchyla wcześniejszej regulacji wynikającej z art. 14 ust. 4 u.p.z.p., która zawęża krąg uprawnionych wnioskodawców w zakresie tylko tej kategorii projektów uchwał (Kazimierz Bandarzewski [w:] „Prawo do dobrego samorządu w kontekście realizacji zadań publicznych”, red. Katarzyna Małysa-Sulińska, Mirosław Stec, Warszawa 2021; podobnie wskazano w: „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, red. Paweł Drembkowski, Patrycja J. Suwaj, Warszawa 2023, art. 41a). Pogląd ten nie był jednak ugruntowany. Stanowisko przeciwne prezentował m.in. Marek Szewczyk („Prawo zagospodarowania przestrzeni”, Maciej Kruś, Zbigniew Leoński, Marek Szewczyk, Warszawa 2019, s. 305). W związku z tym zmieniony został art. 14 ust. 4 u.p.z.p., w którym od 24 września 2023 r. wprost przewidziano, że rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego także w wyniku zgłoszenia w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, o której mowa w art. 41a u.s.g. W uzasadnieniu projektu nowelizacji u.p.z.p. podkreślono, że ta zmiana ma na celu wzmocnienie głosu mieszkańców w decydowaniu o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w swojej gminie. Dodatkowo, wprowadzając nowy akt planowania przestrzennego, jakim jest plan ogólny (zastępujący studium), w art. 13i ust. 2 u.p.z.p. analogicznie przewidziano zainicjowanie jego uchwalenia przez mieszkańców gminy.

► Czy możliwe jest stosowanie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej w przypadku uchwał krajobrazowych?

Z uwagi na obecne brzmienie przepisów u.p.z.p. i poglądy nauki prawa co do zastosowania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do aktów planistycznych powstaje wątpliwość co do inicjowania w taki sposób uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (tzw. uchwały krajobrazowej). Jeśli przyjąć, że racjonalny ustawodawca celowo wskazał w art. 13i ust. 2 oraz art. 14 ust. 4 u.p.z.p., że jest to możliwe w stosunku do planu ogólnego i planu miejscowego, to jednocześnie wykluczył taki tryb w stosunku do tzw. uchwały krajobrazowej. W art. 37b ust. 1 u.p.z.p. wskazuje się obecnie, że przed sporządzeniem projektu uchwały krajobrazowej rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do jej sporządzania. Nie uregulowano natomiast wprost, kto jest inicjatorem podjęcia takiej uchwały. Można również wyprowadzić pogląd przeciwny, że nadrzędna jest w tym względzie ogólna regulacja art. 41a u.s.g. i dopuszczalne jest zgłoszenie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej w stosunku do ww. uchwały.

► Czy jest możliwe posłużenie się instytucją obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do zainicjowania zintegrowanego planu inwestycyjnego?

Nie ulega wątpliwości, że obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej nie można zastosować do zintegrowanego planu inwestycyjnego, który jest uchwalany na wniosek inwestora, a jego przyjęcie poprzedza zawarcie umowy urbanistycznej między gminą a inwestorem. ©℗