Od 19 stycznia 2021 r. zastąpiły towarzystwa budownictwa społecznego. Z ich funkcjonowaniem związane są największe nadzieje gmin na rozwój społecznego budownictwa mieszkaniowego, którego nie udało się rozwinąć rządowym programem „Mieszkanie plus”

Społeczną inicjatywą mieszkaniową (dalej: SIM), uregulowaną od 19 stycznia 2021 r. w ustawie z 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2195; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 11, dalej: ustawa) z założenia jest podmiotem, którego zadaniem jest budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu. W tym zakresie brak jest jakichkolwiek zmian z punktu widzenia dotychczasowej działalności TBS-ów. Można nawet rzec, że SIM-y są pewnego rodzaju odświeżoną formą TBS-ów i uzupełnioną o dodatkowe możliwości (chodzi m.in. o Rządowy Fundusz Rozwoju Mieszkalnictwa, z którego może korzystać SIM).
Najważniejsze zmiany w Narodowym Programie Mieszkaniowym – przegląd skutków grudniowej nowelizacji
Najważniejsze zmiany w Narodowym Programie Mieszkaniowym – przegląd skutków grudniowej nowelizacji

Zobacz również
Na marginesie warto zauważyć, że ustawodawca w dalszym ciągu dopuszcza funkcjonowanie towarzystw budownictwa społecznego, które powstały przed 19 stycznia 2021 r. (czyli przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa), w niezmienionej postaci lub też dostosowanej do funkcjonowania w formie SIM. W praktyce społeczne inicjatywy mieszkaniowe wchodzą w miejsce dotychczasowych podmiotów wspierających budownictwo mieszkaniowe, tj. TBS-ów, i to za ich pośrednictwem będzie wspierane budownictwo mieszkaniowe z udziałem gmin albo gmin i partnera krajowego, jakim jest Krajowy Zasób Nieruchomości.

Forma prawna i nazwa

Z punktu widzenia dopuszczalnych form prawnych ustawodawca nie zdecydował się na jakiekolwiek zmiany w kontekście dotychczasowego funkcjonowania TBS-ów. Tym samym SIM-y mogą być tworzone w formie:
  • spółdzielni osób prawnych (z odpowiednim stosowaniem przepisów prawa spółdzielczego),
  • spółek z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółek akcyjnych (z odpowiednim stosowaniem przepisów kodeksu spółek handlowych).
Z punktu widzenia praktyki najczęściej do realizacji tego typu przedsięwzięć będą wykorzystywane najprawdopodobniej spółki kapitałowe – jako formy prawne, które pozwalają odpowiednio ukształtować strukturę takiego podmiotu, prawa i obowiązki wspólników oraz zasady jego funkcjonowania. Są to po prostu najbardziej powszechne formy prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia gminnego. Spółdzielnie osób prawnych, mimo że forma ta jest również bardzo ciekawa, to obecnie model raczej anachroniczny, który wykorzystywany będzie raczej w marginalnym zakresie – szczególnie z uwagi na fakt, że udział KZN w tej formie jest bardzo wątpliwy – o czym mowa w dalszej części artykułu.
Przepisy określają również, że nazwa społecznej inicjatywy mieszkaniowej oprócz wyrazów wskazujących na jej formę organizacyjną, musi zawsze zawierać sformułowanie „społeczna inicjatywa mieszkaniowa” lub skrót „SIM”. Tak jak w przypadku TBS-ów, ustawodawca zadbał o to, by były one używane wyłącznie w nazwie nowo tworzonego podmiotu oraz do określenia jego działalności lub reklamy.

Przedmiot działania i utworzenie

Analizując dopuszczalny prawnie przedmiot działalności SIM, nie sposób nie zauważyć, że w tym zakresie nie zdecydowano się na wprowadzenie do ustawy jakichkolwiek zmian z punktu widzenia dotychczasowej działalności TBS-ów. Tym samym podstawowym przedmiotem działalności SIM pozostaje (niezmiennie biorąc pod uwagę, że jest on niejako następcą TBS) – jak już na wstępie zaznaczono – budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu. Również uzupełniający katalog przedmiotu działalności SIM nie uległ zmianie w porównaniu do tego, co mogą robić TBS-y, a więc znalazły się w nim:
  • nabywanie lokali mieszkalnych i budynków mieszkalnych oraz niemieszkalnych w celu rozbudowy, nadbudowy i przebudowy, w wyniku której powstaną lokale mieszkalne;
  • przeprowadzanie remontów i modernizacji obiektów przeznaczonych na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych na zasadach najmu;
  • wynajmowanie lokali użytkowych znajdujących się w budynkach SIM;
  • sprawowanie na podstawie umów zlecenia zarządu nieruchomościami mieszkalnymi i niemieszkalnymi niestanowiącymi jego własności;
  • sprawowanie zarządu nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi w ułamkowej części jego współwłasność;
  • prowadzenie innej działalności związanej z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą, w tym budowanie lub nabywanie budynków w celu sprzedaży znajdujących się w tych budynkach lokali mieszkalnych lub lokali o innym przeznaczeniu.
Także, jeśli idzie o samo tworzenie SIM, brak jest istotniejszych zmian w porównaniu do dotychczasowego tworzenia TBS – zarówno od strony podmiotowej (co do zasady mogą je powoływać te same podmioty, np. gminy; z jednym zastrzeżeniem, o którym mowa poniżej), jak i proceduralnej (w zależności, czy SIM przybierze formę prawną spółki kapitałowej, czy też spółdzielni osób prawnych, zastosowanie w tym zakresie znajdą przepisy odpowiednio albo kodeksu spółek handlowych, albo prawa spółdzielczego).

Współpraca z partnerem państwowym

Zauważalną i niezwykle istotną nowością są natomiast zmienione nowelizacją ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz.U. z 2020 r. poz. 1100; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 11), które umożliwiają większe zaangażowanie państwa w budownictwo społeczne. Dzięki tej modyfikacji gminy mogą współpracować z partnerem państwowym, czyli Krajowym Zasobem Nieruchomości (dalej: KZN), gospodarującym terenami, które mogą zostać wykorzystane m.in. pod społeczne budownictwo mieszkaniowe, i mającym fundusze na realizację takich przedsięwzięć.
Przypomnijmy: KZN jest państwową osobą prawną powołaną do życia w 2017 r., a do jej do zadań należą m.in.:
  • tworzenie warunków do zwiększania dostępności mieszkań;
  • podejmowanie działań na rzecz realizacji inwestycji mieszkaniowych, w tym mieszkań na wynajem;
  • tworzenie warunków ułatwiających powstawanie mieszkań wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy;
  • wspieranie rozwoju społecznego budownictwa czynszowego i komunalnego.
Przy czym grudniowa nowelizacja wprowadziła dodatkowy instrument do katalogu uprawnień KZN – by w założeniu jeszcze bardziej zwiększyć dostęp do niedrogich mieszkań i kształtować stabilne ramy finansowania budownictwa mieszkaniowego. Chodzi o możliwość uczestnictwa tego podmiotu w SIM – zarówno na etapie ich tworzenia, jak i na późniejszym, przez przystąpienie do już istniejących SIM-ów – o ile będą one działały w określonej formie.
W tym zakresie w ustawie o Krajowym Zasobie Nieruchomości wskazano, że KZN – za zgodą ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (obecnie ministra rozwoju, pracy i technologii) – może tworzyć społeczne inicjatywy mieszkaniowe w formach spółek kapitałowych (tj. spółek z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółek akcyjnych) albo przystępować do społecznych inicjatyw mieszkaniowych lub towarzystw budownictwa społecznego działających w tych formach.
W przypadku uczestniczenia KZN w SIM (względnie TBS) ustawodawca przewiduje jednak, że umowa utworzenia SIM przez KZN albo pokrycia udziałów w istniejącej SIM lub TBS musi zawierać określone elementy, tj.:
  • oznaczenie nieruchomości wnoszonej przez KZN jako wkład niepieniężny dla pokrycia całości albo części udziałów lub określenie wysokości przeznaczonych na ten cel środków Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa;
  • planowaną liczbę lokali mieszkalnych, które zostaną utworzone w wyniku realizacji przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego;
  • planowaną liczbę lokali mieszkalnych, które zostaną utworzone w wyniku realizacji przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego, których pierwszymi najemcami będą osoby wychowujące przynajmniej jedno własne lub przysposobione dziecko, o którym mowa w art. 7 ust. 1a ustawy z 27 września 2013 r. o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez młodych ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1116);
  • planowaną liczbę lokali mieszkalnych, które zostaną utworzone w wyniku realizacji przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego, których pierwszymi najemcami będą osoby starsze w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z 11 września 2015 r. o osobach starszych (Dz.U. poz. 1705);
  • zobowiązanie SIM lub TBS do wykorzystania nieruchomości wniesionej przez KZN jako wkład niepieniężny, w celu związanym z realizacją inwestycji mieszkaniowej, w której co najmniej 80 proc. powierzchni użytkowej mieszkań będą stanowiły mieszkania na wynajem;
  • dotyczące terminu realizacji inwestycji mieszkaniowej lub uzbrojenia technicznego;
  • postanowienia przewidujące ograniczenia w zbyciu nieruchomości wnoszonej jako aport do SIM lub TBS, w tym okres, w którym nie można zbyć nieruchomości oraz dokonać zmiany przeznaczenia nieruchomości.
Powyższe elementy są niezwykle istotne, bowiem wskazują cel, jaki ustawodawca stawia KZN w zakresie jego uczestnictwa w SIM (względnie TBS), a przy tym obrazują różnice ram prawnych, jakie nastąpią w funkcjonowaniu SIM z udziałem krajowego zasobu lub bez jego udziału.

Jak to będzie wyglądać w praktyce

Nowe rozwiązania prawne odnoszące się do społecznego budownictwa mieszkaniowego, które z jednej strony zastępują TBS-y nową instytucją prawną, a z drugiej strony umożliwiają uczestniczenie KZN tak w TBS-ach jak i SIM-ach, wskazują potencjalne modele tworzenia i funkcjonowania społecznych inicjatyw mieszkaniowych, tj.:
  • samodzielnie przez jedną gminę (w tym przypadku w grę wchodzi SIM także w formie spółdzielni osób prawnych);
  • przez jedną gminę wspólnie z KZN;
  • łącznie przez kilka gmin (również w tym przypadku w grę wchodzi SIM w formie spółdzielni osób prawnych);
  • łącznie przez kilka gmin wspólnie z KZN;
  • samodzielnie przez KZN.
Biorąc pod uwagę wprowadzone tą samą nowelizacją przepisy tworzące Rządowy Fundusz Rozwoju Mieszkalnictwa oraz możliwość udziału KZN w SIM-ach (w zamian za wnoszone do nich aportem nieruchomości), wydaje się, że najbardziej popularnymi modelami w praktyce będą te, w których SIM-y zostaną tworzone przez gminę (gminy) razem z KZN. W pozostałych przypadkach, zwłaszcza w sytuacji samodzielnego utworzenia SIM przez gminę, SIM-y w niczym nie będą się różnić od dotychczas tworzonych przez gminy TBS-ów.
KZN uzyskał także możliwość przystępowania do istniejących już TBS-ów, które zamierzają pozostać przy swojej dotychczasowej nazwie, czyli bez zmiany jej na SIM.

Utworzenie nowego podmiotu

W przypadku tworzenia przez gminy nowej SIM, niezależnie od formy prawnej, w jakiej ma ona działać, należy pamiętać o konieczności spełnienia określonych wymagań z punktu widzenia ustrojowego prawa samorządowego. W szczególności należy tu zwrócić uwagę na ustawę o samorządzie gminnym – w kontekście podziału zadań i kompetencji pomiędzy organy gminy. Bo o ile to wójt, burmistrz, prezydent miasta jako organ wykonawczy faktycznie dokonuje utworzenia nowego podmiotu (w tym przypadku SIM), o tyle zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym nie jest on uprawniony do podjęcia tego typu działania bez zgody rady gminy, czyli organu stanowiącego.
Podsumowanie
Choć może się wydawać, że zastąpienie TBS-ów przez SIM-y ma walor wyłącznie redakcyjny czy też semantyczny, nie sposób nie zauważyć, że wprowadzone zmiany mają na celu wsparcie, zwłaszcza przez państwo, społecznego budownictwa mieszkaniowego. Świadczy o tym nie tylko zamiana formy TBS na całkowicie nową (aczkolwiek bazującą na dotychczasowych regulacjach prawnych) formę SIM, ale również dopuszczenie do udziału w nowo powstających SIM-ach oraz funkcjonujących już TBS-ach samego Skarbu Państwa reprezentowanego przez KZN, a także utworzenie Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa.