Rewolucja czy ewolucja. Uproszczenie podatków w trybie wyborczym to nie jest dobry pomysł [OPINIA]

Uproszczenie podatków jest konieczne. Ale nie róbmy tego w trybie wyborczym.

W kampanii wyborczej hasło „proste podatki” z pewnością będzie wykorzystywane przez wszystkie partie. Nie wydaje się ono kontrowersyjne, bo oddaje wspólne nam wszystkim pragnienie, by czytanie przepisów nie kojarzyło się z nauką języka obcego. Lecz jeśli zmiany zostaną przygotowane w trybie wyborczym – na kolanie, jeśli nie poprzedzi ich gruntowny i spokojny namysł, istnieje duże ryzyko pogorszenia sytuacji podatników.

Ten sceptycyzm nie oznacza, że zmiany nie są konieczne. To potrzeba nagląca, bo poziom komplikacji jest realną barierą inwestycyjną dla firm. W ubiegłorocznym rankingu konkurencyjności podatkowej, opracowywanym przez amerykańską Tax Foundation, Polska znalazła się na odległym 28. miejscu spośród 39 państw OECD. Od lat liderem zestawienia jest Estonia, druga Łotwa, piąte miejsce zajmują Czesi. W pierwszej dziesiątce są też Węgrzy i Litwini, Słowacja i Niemcy zajmują odpowiednio miejsca 13. i 15. Na istnienie problemu z interpretacją przepisów wskazują też dane Krajowej Informacji Skarbowej. W 2022 r. wpłynęło do KIS ponad 30 tys. wniosków o wydanie formalnych interpretacji indywidualnych przepisów prawa podatkowego. W tym czasie infolinia KIS udzieliła rekordowej liczby odpowiedzi: 1,85 mln.

Debatę o uproszczeniu podatków trzeba poprzedzić ustaleniem, gdzie są problemy. Po wprowadzeniu Polskiego Ładu powszechnie uważa się, że to podatek dochodowy od osób fizycznych jest najbardziej skomplikowanym elementem systemu fiskalnego. Taki wniosek jest naturalny, bo PIT płaci sporo ponad 20 mln osób. Dla porównania czynnych podatników VAT jest 10 razy mniej. Sporą niespodziankę przynosi jednak ocena specjalistów Tax Foundation – w ich ocenie nasz PIT lokuje się już w pierwszej dziesiątce najbardziej konkurencyjnych systemów podatkowych OECD. To oznacza, że niska pozycja Polski nie ma większego związku z Polskim Ładem (jeśli chodzi o daniny od osób fizycznych). Co więcej, podobne wnioski płyną z analizy danych KIS. Pisemne interpretacje wydane w odniesieniu do VAT i PIT rozkładają się niemal po równo (z lekką przewagą PIT), podobnie jest w pytaniach telefonicznych (tu lekką przewagę ma VAT).

Gdzie zatem szukać problemów? Po pierwsze: poważne zawiłości dotyczą podatków korporacyjnych – dochodowego i danin pośrednich. W ostatnich latach sukcesem fiskusa było uszczelnienie systemu. Trudno to osiągnięcie kwestionować, ale należy zauważać, że wiąże się ono z wprowadzeniem utrudnień w prowadzeniu biznesu nie tylko dla oszustów. Oswoiliśmy się z takimi instytucjami, jak mechanizm podzielonej płatności, jednolity plik kontrolny, lecz to one zwiększają kompleksowość systemu. Jednakże w podatkach dochodowych wprowadzono zmiany, których celem było zatrzymanie wycieku wpływów podatkowych państwa. Tu też duża część rozwiązań istotnie utrudniła prowadzenie biznesu, nawet bardziej niż zmiany dotyczące VAT. Szczególne emocje budzą rozwiązania, mające w założeniu w prosty sposób zniwelować skomplikowane problemy, m.in. minimalne podatki (od nieruchomości komercyjnych i nowy podatek od przychodów), podatek od przerzucanych dochodów czy zmiany w opodatkowaniu połączeń i przejęć. Te instytucje nie tylko rodzą koszt finansowy po stronie podatników, lecz także wymagają ciągłej czujności księgowych i doradców, zwiększając koszty administracyjne po stronie biznesu.

Tu potrzebne jest jeszcze jedno wyjaśnienie. W debacie uproszczenie podatków jest wymieniane jednym tchem z ich obniżeniem. To nieporozumienie, bo daniny proste nie muszą być niskie. Przykładem może być zastosowanie progresji podatkowej czy kwoty wolnej, które komplikują system, lecz dzięki nim osoby o niskich dochodach mniejszą część swoich zarobków oddają państwu. Podatek liniowy bez kwoty wolnej byłby prostszy od podatku z kilkoma stawkami podatkowymi. Ale to jednak ten drugi daje szansę na uwolnienie części obywateli od nadmiernych obciążeń. Podobnie jak usunięcie przez Polski Ład prawa do odliczenia składki zdrowotnej było uproszczeniem systemu, bo zmniejszyła się liczba działań matematycznych, których trzeba dokonać, by wyliczyć podatek. Nie ma przy tym żadnej wątpliwości, że była to zmiana podwyższająca daninę.

W tym miejscu dochodzimy do sedna problemu: jak uprościć system. Podejmując się tego zadania, można wybrać jedną z dwóch dróg. Albo przygotować nowe ustawy, albo postawić na żmudną ewolucję obecnego systemu.

Pierwsze rozwiązanie jest atrakcyjne. Dzięki temu możemy stworzyć coś nowego i użytecznego. Ale ta droga niesie za sobą zagrożenia, których należy być świadomym. Po pierwsze, opcje budowy od zera są w podatkach ograniczone. Nawet jeśli będziemy chcieli stworzyć nowy system, będzie on musiał uwzględniać znane podatki od dochodu (przychodu), konsumpcji lub majątku. Napisanie nowej ustawy o VAT jest możliwe, ale będzie ona musiała implementować tę samą dyrektywę, więc większość przepisów trzeba będzie przenieść ze starych regulacji. Dodatkowym ograniczeniem jest to, że specjaliści, którzy mieliby tej epokowej zmiany dokonać, są głęboko zanurzeni w obecnym systemie podatkowym. Wyrośliśmy w nim i często obecne rozwiązania, które można uprościć albo skonstruować zupełnie inaczej, nie przychodzą nam do głowy, bo przecież „zawsze tak było”.

I tu pojawia się druga kwestia. Stabilność (okrutne: zawsze tak było) również jest wartością. Mnóstwo instytucji prawa podatkowego przez lata tak obrosło orzecznictwem sądowym i interpretacjami organów podatkowych, że nawet jeśli są nieprecyzyjne, to dysponujemy narzędziami do ich objaśniania. Na przykład niedługo minie 10 lat od wyroku TK, który wskazał, że skoro pracownik nie pojechałby na firmowy wyjazd integracyjny, gdyby w danej firmie nie pracował (nie poniósłby takiego kosztu), to nie można mówić tu o zaistnieniu przychodu do opodatkowania. Teza ta, dziś jasna dla podatników i fiskusa, jest wynikiem interpretacji przepisów. Stworzenie zupełnie nowej siatki pojęciowej (czy nawet wykreślenie pewnych definicji z przepisów) może sprawić, że sporyz organami podatkowymi, które udało się zamknąć, rozgorzeją na nowo. Przepisy prawa podatkowego odgrywają rolę gwarancyjną, bo definiują nie tylko to, kiedy podatek trzeba zapłacić, lecz także to, kiedy tego robić nie trzeba. Nieumiejętne czyszczenie ustaw może doprowadzić do tego, że ta rola zostanie ograniczona.

Jest jeszcze kolejna kwestia. Finalnie wszystkie przepisy są interpretowane przez urzędnika. Jeżeli nie będzie on osobą kompetentną, ryzyko złej interpretacji dobrego przepisu zniweluje wszystkie ewentualne korzyści ze zmian legislacyjnych. Niestety, dobrego urzędnika nie da się „stworzyć” równie szybko jak prawa. Wymaga to zadbania o pracowników, z czym w administracji skarbowej bywają problemy.

Problemem drugiej drogi, ewolucyjnej, jest to, że nie bardzo pozwala liczyć na szybkie i spektakularne efekty. Daje jednak większą gwarancję, że naprawianie systemu nie doprowadzi do tego, że będzie jeszcze gorzej.

Dobrą wiadomością jest, że poza wprowadzaniem przepisów uszczelniających (utrudniających) w ostatnich latach pojawiło się kilka punktowych rozwiązań, które poprawiały użyteczność systemu, choć nie odbiły się w powszechnej świadomości.

Należy tu wymienić szczególnie zmiany w dokumentowaniu transakcji między podmiotami powiązanymi – uwolniły one bardzo wiele średnich przedsiębiorstw od obowiązku corocznego żmudnego przygotowywania dokumentacji potwierdzającej rynkowość cen. W zamian administracja skupiła się na monitorowaniu dużych transakcji międzynarodowych. Do innych zmian, które służyły poprawieniu mankamentów obecnego systemu, zaliczyć można reformę systemu stosowania obniżonych stawek VAT czy podniesienie limitu zwolnienia dla małych podatników w VAT. To drugie miało ograniczony wpływ na wysokość wpływów z VAT, a uwolniło wiele podmiotów od uciążliwych obowiązków i pozwoliło administracji skupić się na istotnych transakcjach.

Być może możliwe jest zastosowanie pewnej hybrydy dwóch podejść do reformy systemu podatkowego: napisanie ustaw od nowa, ale z wyraźnym i świadomym odniesieniem do obecnego systemu. Należałoby przy tym uzasadnić, co z niego usuwamy i po co oraz co dodajemy i po co.

Konieczne są też dalsze zmiany w kontakcie administracji z podatnikiem i dalsze wdrażanie rozwiązań IT do upraszczania rozliczeń podatkowych. System interpretacji indywidualnych jest dysfunkcjonalny, co zauważają zarówno podatnicy, jak i organy podatkowe. Kwestie komunikacji administracji z podatnikami należałoby przemyśleć kompleksowo. Dobrym punktem wyjścia byłoby stworzenie jednolitego systemu objaśnień podatkowych (spójnego komentarza administracji do obowiązujących regulacji), gdzie w jednym miejscu podatnicy mogliby znaleźć informacje o stanowisku organów podatkowych w temacie stosowania poszczególnych przepisów.

Warunkiem dobrych zmian w systemie podatkowym jest budowanie wzajemnego zaufania pomiędzy organami podatkowymi a podatnikami. Tego nie da się zrobić regulacjami. Tu wiele się zmieniło na lepsze przez cały czas funkcjonowania III RP, ale wciąż jest dużo pracy przed nami. ©℗