Zdaniem urzędników dobrym sposobem na walkę z naruszeniami jest wymierzanie wyższych kar. Tymczasem w ocenie sędziów organ antymonopolowy błędnie interpretuje kluczowy przepis ustawy.
Polityka karania przez UOKiK
/
Dziennik Gazeta Prawna
Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel radca prawny, partner w kancelarii Hansberry Tomkiel, prezes UOKiK w latach 2008-2014
/
Dziennik Gazeta Prawna
Dominik Jędrzejko adwokat, partner w kancelarii Kaszubiak Jędrzejko, autor bloga NieuczciwePraktykiRynkowe.pl
/
Dziennik Gazeta Prawna
Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów planuje zwiększyć sankcje za naruszenia. Tymczasem już te obecnie stosowane przez organ są podważane
Z ostatnio wydanego wyroku Sądu Najwyższego w sprawie PGNiG przeciwko prezesowi UOKiK wynika, że urzędnicy przez wiele lat patrzyli na kluczowy w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów przepis umożliwiający nakładanie kar inaczej, niż powinni.
Chodzi o art. 106 ust. 1 ustawy, w którym czytamy, iż sankcja pieniężna nie może być większa niż 10 proc. obrotu osiągniętego w poprzednim roku obrotowym. Zdaniem urzędników oznacza to, że wskazane 10 proc. stanowi co do zasady podstawę wymiaru kary. I to, czy do naruszenia doszło jedynie w jednym województwie, czy na terenie całego kraju, ewentualnie dotyczy tylko niektórych produktów, a nie wszystkich – ma drugorzędne znaczenie.
W ocenie Sądu Najwyższego tego typu kwestie mogą być jednak kluczowe. I tak było właśnie w sporze PGNiG z prezesem UOKiK. Ten ostatni wymierzył karę w wysokości aż 60 mln zł – bo wziął pod uwagę potencjał ekonomiczny gazowego potentata. Sąd apelacyjny – a za nim Sąd Najwyższy – zwróciły jednak uwagę, że skoro do ewentualnego naruszenia doszło jedynie na terenie województwa mazowieckiego, organ powinien ustawowy 10-proc. limit ograniczyć jedynie do działalności spółki na tym obszarze.Większość prawników w pełni popiera stanowisko zajęte przez sędziów.
– Nie należy niejako z automatu przyjmować najwyższego pułapu kary i traktować go jako punktu wyjścia. W każdej sprawie trzeba przeprowadzić wnikliwą analizę, która powinna się opierać w pierwszej kolejności na stopniu oraz skali zawinienia – przekonuje Piotr Wołejko, ekspert Pracodawców RP.
Różne interpretacje art. 106 ustawy opierają się bowiem w uproszczeniu na kwestii, czy organ powinien najpierw przeanalizować dokładnie sprawę i dopiero wówczas wskazać, jaka kara będzie właściwa, czy też najpierw przyjąć wartość maksymalną i następnie ją obniżać w zależności od okoliczności łagodzących. Wbrew pozorom – co pokazuje praktyka obniżania sankcji przez sądy, hołdujące tej pierwszej koncepcji – nie wychodzi wcale na to samo.
Eksperci podkreślają, że przedsiębiorcy mogą w sądach kwestionować decyzje prezesa urzędu, jeśli kara byłaby kształtowana w oparciu o obrót, bez szerszej analizy skutków samego naruszenia.
Zdaniem UOKiK skala czynu to jedno, a fakt, że kara musi pełnić m.in. funkcję represyjną – drugie. Nawet przy drobnym naruszeniu wielka firma powinna zostać tak ukarana, by to odczuła. Jego zdaniem kary powinny być jeszcze wyższe.
64 proc. taki odsetek spraw prezes UOKiK wygrał w sądzie z przedsiębiorcami, którzy w 2015 r. wnieśli odwołanie od decyzji ws. naruszenia zbiorowych interesów konsumentów.
Jeden z najistotniejszych w praktyce przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 184 ze zm.), który dotyczy wymiaru kary, przez lata budził wątpliwości wśród ekspertów. Chodzi konkretnie o art. 106 ust. 1, który UOKiK interpretuje w sposób niekorzystny dla biznesu. To się może jednak zmienić. W głośnej medialnie sprawie PGNiG przeciwko prezesowi UOKiK zapadł bowiem wyrok, w którym Sąd Najwyższy wyraźnie wskazał, że urzędnicy nadinterpretowali obowiązujące regulacje.
W lipcu 2012 r. prezes UOKiK nałożył karę w wysokości 60 mln zł na Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo. Powód? W ocenie urzędu spółka uniemożliwiała wejście na rynek nowemu podmiotowi (NowyGaz), czym nadużyła pozycji dominującej. PGNiG zaskarżyła decyzję do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Ten uznał, że rację miał prezes UOKiK. Po jego stronie stanął także sąd apelacyjny, przy czym zmniejszył karę z ponad 60 mln zł do 5 mln zł. Powód? Uznał, że skala naruszenia była nieznaczna, gdyż NowyGaz chciał prowadzić działalność wyłącznie na terenie województwa mazowieckiego, na dodatek dostarczając gaz do ok. 40 domostw. Obliczanie kary według przychodu na terenie całego kraju było więc w ocenie sądu niewłaściwe.
Prezes UOKiK złożył skargę kasacyjną. I to właśnie w niej powołał się na art. 106 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis ten stanowi, że prezes urzędu, w drodze decyzji, może nałożyć na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości nie większej niż 10 proc. obrotu (w momencie wydawania decyzji ws. PGNiG było to 10 proc. przychodu) osiągniętego w roku obrotowym poprzedzającym rok nałożenia sankcji.
Urząd wykazywał, że sąd apelacyjny niesłusznie obniżył karę, odwołując się do kryteriów geograficznych. Prezes UOKiK wskazał, że przecież w przepisie jest mowa o 10 proc. obrotu (przychodu) – bez dodatkowych wskazań i ograniczeń. Podkreślił też, że przyjmowanie na wstępie rozpatrywania sprawy jednolitych reguł dla każdego przedsiębiorcy sprzyja jednolitości wydawanych decyzji. Ponadto, jak argumentowano w skardze kasacyjnej, kara wymierzana za naruszenie musi pełnić również funkcję represyjną. A prawda jest taka, że kilku mln zł kary taki gigant jak PGNiG nawet by nie odczuł.
Sąd Najwyższy jednak skargę kasacyjną organu antymonopolowego oddalił (wyrok SN z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt III SK 61/15). Dlaczego? – Sędzia Dawid Miąsik wskazał, że 10 proc. obrotu, o którym mowa w art. 106 ust. 1 ustawy, to górny pułap kary, a nie, jak chciał prezes UOKiK, podstawa jej wymiaru – wyjaśnia adwokat Małgorzata Modzelewska de Raad z kancelarii Modzelewska & Paśnik, pełnomocniczka PGNiG.
Zaznacza, że w niektórych przypadkach kwotą bazową może być całkowity obrót przedsiębiorcy, ale tylko wówczas, gdy jest to uzasadnione w danym przypadku. – Nie może to być standard w działaniach urzędu – dodaje.
Co to oznacza w praktyce? W największym uproszczeniu to, że UOKiK inaczej interpretował kluczowy art. 106 ustawy, niżeli uczynił to Sąd Najwyższy. Niestety, urzędnicy odczytywali do tej pory ten przepis w sposób dla biznesu niekorzystny.
– Można postawić tezę, że ślepe posługiwanie się odniesieniem do całości obrotów przedsiębiorcy prowadziło do wysokich kar niebędących sankcjami proporcjonalnymi do stwierdzonej praktyki – wskazuje mec. Modzelewska de Raad. I podaje przykłady, z których najbardziej jaskrawa to sprawa PKN Orlen i wymierzona kilka lat temu kara pieniężna za porozumienie o cenach odsprzedaży za niewykonywaną umowę ze stacją Kogut w Krasnymstawie. Pierwotna kara nałożona przez organ wynosiła aż 52 mln zł. Ostatecznie została zmniejszona przez sądy do 1 mln zł (sygn. akt VI ACa 1615/15).
Poważne wątpliwości do praktyki UOKiK ma również adwokat Radosław Płonka, wspólnik w kancelarii Płonka Ozga oraz ekspert prawny BCC. Przyznaje, że ustawodawca pozostawił dużą swobodę działania prezesowi UOKiK. Tymczasem praktyka pokazuje – zdaniem prawnika – że urzędnicy dopuszczają się pewnych nadużyć.
– Podstawa wymiaru kary powinna od początku uwzględniać skalę naruszenia np. pod względem geograficznym bądź ilości towaru, który był wadliwy. Innymi słowy, wydaje mi się niedopuszczalna sytuacja, gdy organ nakłada sankcję, biorąc pod uwagę całość towaru, którym dysponuje przedsiębiorca, jeśli naruszenie dotyczyło wyłącznie niewielkiej jego części – tłumaczy mec. Płonka.
Prawnicy zachęcają jednocześnie przedsiębiorców, którzy zostaną ukarani przez prezesa UOKiK, do wnikliwej analizy wydawanych decyzji. Warto zwrócić uwagę przede wszystkim na sposób wyliczenia kary. Ich zdaniem niedopuszczalne jest, że urzędnicy niejako z automatu przyjmują, że podstawą jej wymiaru jest 10 proc. rocznego obrotu (od której to wartości dopiero są odejmowane procenty, np. ze względu na współpracę, przedsiębiorcy z urzędem). – Przedsiębiorcy powinni w postępowaniach sądowych powoływać się na niedawny wyrok SN. Może to być mocny atut, który umożliwi im obniżenie kary – stwierdza mec. Radosław Płonka.ⒸⓅ
Wiele przesłanek dotyczących ustalania wysokości kary znajduje się obecnie bezpośrednio w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów. Dodatkowo uzasadnienie zarzutów i sposób ustalania kar przedstawiane jest przedsiębiorcom w szczegółowym uzasadnieniu zarzutów – dokumencie wysyłanym do firmy, zanim zostanie wydana decyzja.
Oczywiście na wysokość kary zawsze mają wpływ okoliczności łagodzące (np. zaniechanie) lub obciążające (np. długotrwałość, wielu poszkodowanych konsumentów, recydywa). Kara ma charakter represyjny, prewencyjny i edukacyjny. W każdej decyzji podajemy informację, jak została wyliczona i co miało wpływ na jej ostateczną wielkość. W przypadku poważnych naruszeń prawa lub szkód dla uczestników rynku – uczciwych przedsiębiorców i konsumentów – nakładamy wysokie sankcje. Tak było np. w przypadku PGT (decyzja, którą wydaliśmy kilka dni temu), gdzie nie znaleźliśmy okoliczności łagodzących i kara została nałożona po raz pierwszy w maksymalnym wymiarze za naruszenie zbiorowych interesów konsumentów
Dużo zależy od tego, jak poważne było naruszenie
Nie jest tak, że urząd od razu wychodzi od pułapu 10 proc. Wystarczającym dowodem, który to potwierdza, są tzw. wyjaśnienia prezesa UOKiK. Punktem wyjścia w przypadku np. praktyk monopolistycznych są pułapy dużo niższe niż maksymalne i oscylują w granicach 1,5–3 proc. Wysokość zależy od tego, czy dana praktyka była poważna, czy mniej poważna. Bierze się też pod uwagę inne okoliczności obciążające i łagodzące, a więc to, jak długo trwała praktyka, czy stanowiła recydywę, czy zaniechano stosowania praktyki i jak wyglądała współpraca przedsiębiorcy z urzędem.
Przyznaję jednak uczciwie, że czynniki np. geograficzne lub też ilościowe towaru, który naruszał ustawę, bierze się pod uwagę dopiero w drugiej kolejności, czyli już po etapie ustalenia charakteru praktyki – w dalszej fazie ustalania kary. Ważniejsze jest bowiem to, jak poważne było naruszenie.
Przedsiębiorcy na pewno mogą używać argumentu, że UOKiK nie bierze na początku postępowania zakresu naruszenia, jednak to, czy będzie on skuteczny, zależy od charakteru sprawy i wyjaśnień UOKiK.
Obrót nie powinien stanowić o karze dla przedsiębiorcy
Rozmiar przedsiębiorstwa lub jego obrót nie powinny mieć wpływu na wymiar kary, gdyż nie należą do przesłanek jej kształtowania, które koncentrują się na naruszeniu, a nie na cechach podmiotowych przedsiębiorcy. Oczywiście, dla przedsiębiorstwa o znacznej skali działalności zakres naruszenia jest zwykle większy. Można jednak wyobrazić sobie, iż przedsiębiorca o dużym obrocie dopuścił się naruszenia zbiorowych interesów konsumentów wyłącznie w jednym ze swoich sklepów (np. wprowadzająca w błąd promocja), a co za tym idzie, wyjściem dla wymiaru kary nie powinna być kwota ogólnego obrotu, a skala naruszenia, która będzie zbliżona to małego przedsiębiorcy posiadającego wyłącznie jeden sklep.
Aktualna praktyka i medialne deklaracje prezesa UOKIK wskazują, że kary będą ulegać zaostrzeniu i wymierzane będą w górnych granicach, w tym w odniesieniu do konkretnych branż. Osobiście postrzegam to jako pewną niezręczność z uwagi na to, iż obrót nie jest przesłanką kształtowania kary i nie zawsze duży obrót pokrywa się z dużym zakresem naruszenia. W konsekwencji spodziewałbym się więc weryfikacji kwot wymierzanych kar w postępowaniach sądowych.
Warto też zwrócić uwagę, że istnieją branże, jak choćby handel towarami o niskich marżach (np. handel elektroniką przez internet), w których obrót przedsiębiorcy będzie bardzo wysoki w odniesieniu do faktycznego dochodu. To także przesłanka, która powinna być brana pod uwagę przy wymiarze kary.
Subskrybuj nas na Youtube
