3 października zapadł długo wyczekiwany wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Frankowicze mówią o swoim zwycięstwie, a banki twierdzą, że i tak o wszystkim będą decydować polskie sądy. Okazuje się, że ciągnącego się już latami sporu, który przybrał na sile po „czarnym czwartku” (15.01.2015 r.), kiedy to kurs helweckiej waluty przekroczył poziom 5 zł, można było uniknąć. Nadzór finansowy jeszcze przed upadkiem banku Lehman Brothers wskazywał na zagrożenia związane z udzielaniem pożyczek walutowych. Banki nie chciały słuchać ostrzeżeń, a nadzór był za słaby, żeby trzymać rynek w ryzach, bo musiał się… przeorganizować.
Jak to się stało, że kredyty frankowe stały się jednym z największych problemów polskiego sektora bankowego ostatnich lat. To wina nadzoru?
Skądże znowu! Prawdą jest natomiast, że nadzór znajdował się w centrum wydarzeń. Choć może to źle zabrzmieć, powiem, że lata poprzedzające wybuch kryzysu finansowego i czas samego kryzysu, skutki upadku banku Lehman Brothers, to pomimo całego dramatyzmu sytuacji bardzo dynamiczny i niezwykle pouczający okres. Prawo dewizowe z 2000 r. umożliwiło bankom udzielanie kredytów walutowych. Zaczęły się one pojawiać w ofercie banków, ich portfel stopniowo wzrastał. Zdawaliśmy sobie sprawę z ich atrakcyjności dla klientów. Widzieliśmy też związane z nimi ryzyko dla kredytobiorców i dla banków. Podejmowaliśmy działania wcześniej, niż można je było zauważyć na zewnątrz. Wiedzieliśmy, jakie były skutki ataku spekulacyjnego z 16 września 1992 r., skierowanego przeciw funtowi brytyjskiemu, który stracił potężnie na wartości, wypadł z mechanizmu ERM i skutecznie go rozregulował. Niektóre kraje Europy Zachodniej znalazły się w poważnym kryzysie. We Włoszech i w Szwecji, gdzie banki oferowały tanie kredyty we franku szwajcarskim, materializacja ryzyka walutowego sprawiła, że wiele osób poniosło duże straty. Zdawaliśmy sobie też sprawę z sytuacji w Austrii, która była dla nas bardzo dobrym przykładem skali ryzyka, do jakiego może doprowadzić kredytowanie walutowe.
Co wydarzyło się w Austrii?
Mało kto wie, że spośród wszystkich krajów, które dopuszczały u siebie kredytowanie w walucie obcej, właśnie Austria miała największy udział kredytów walutowych w swoich aktywach. Sporo z nich było zaciąganych jeszcze w latach 90. Wiedeń jest mistrzem PR-u politycznego. Ich publikacje na temat kredytów walutowych prezentowały dane dotyczące krajów naszego regionu, ale swoimi danymi się nie chwalili. Mieliśmy jednak kontakt z austriackim nadzorem, wiedzieliśmy, z jakim ryzykiem mają do czynienia. Nadzór austriacki podejmował różnego rodzaju działania, żeby je ograniczyć. Udało im się to dopiero wtedy, gdy w 2011 r. poinformowali banki, że udzielanie kredytów walutowych klientom, którzy nie należą do grupy najzamożniejszych, będzie traktowane jako naruszenie międzynarodowego standardu, który wymaga od władz banku gwarancji bezpiecznego i stabilnego kierowania bankiem. Posunięcie to okazało się skuteczne. Nasze intensywne działania mające na celu ograniczenie skali kredytowania walutowego zaczęły się w 2005 r.
Co zaczął robić nadzór?
Początkowo prowadziliśmy dialog z bankami, poszukując właściwego rozwiązania. Poglądy banków były zróżnicowane. Część z nich wyżej stawiała ograniczanie ryzyka, ale dla innych ważniejszy był wynik sprzedaży. Trzeba pamiętać, że celem działalności bankowej jest generowanie zysku. Bank, który dążąc do ograniczenia ryzyka, usunąłby kredyty walutowe ze swej oferty, tracił udział w rynku – potencjalni klienci szliby do konkurencji. Dlatego niektóre banki postulowały ograniczenie możliwości udzielania kredytów walutowych. Pojawiały się oczekiwania, że wprost zabronimy ich udzielania. Wszystkie opinie prawne mówiły jednak, że wykraczałoby to poza nasz mandat, że nie mamy do tego podstawy prawnej. Ostatecznie, w marcu 2006 r. Komisja Nadzoru Bankowego uchwaliła Rekomendację S, która zaczęła obowiązywać od lipca tego roku, a w marcu 2007 r., przy okazji wprowadzenia Nowej Umowy Kapitałowej, podniesione zostały wagi ryzyka dla kredytów walutowych.
Co to realnie dało? Nie ograniczyło zbytnio kredytów walutowych.
Istniała pewna liczba możliwych działań nadzorczych i my po nie sięgnęliśmy. W pierwszej kolejności po instrument jakościowy, jakim są rekomendacje. Spotkałem się nieraz z opinią, że Rekomendacja S niczego nie załatwiała, bo była jedynie rekomendacją dobrej praktyki. Ale przeczy temu burza, jaką wywołał sam projekt rekomendacji i reakcje na jej przyjęcie przez Komisję Nadzoru Bankowego. Kilka dni po jej przyjęciu przed NBP odbyła się manifestacja obrońców prawa do ryzyka. Zgodnie z Rekomendacją S klientowi, który chciał zaciągnąć walutowy kredyt hipoteczny, bank był zobowiązany przedstawić w pierwszej kolejności ofertę w złotych, a w walucie obcej dopiero po złożeniu przez klienta pisemnego oświadczenia, że jest w pełni świadom ryzyka związanego z walutowością kredytu. Wcześniej należało przedstawić klientowi symulacje dotyczące wpływu wzrostu kursu waluty oraz stopy procentowej na wysokość raty kredytu walutowego. Ponadto bank musiał wyliczać zdolność kredytową tak jak dla kredytu w złotych, ale przy kapitale większym o 20 proc. Krytykowano nadzór za nierealistycznie ostre wymagania niezbędne, by ubiegać się o kredyt walutowy, za to, że byłby on adresowany tylko do osób dobrze sytuowanych. W 2006 r., gdy Rekomendacja S wchodziła w życie, nikt z oponentów nie spodziewał się, że dwa lata później upadek Lehman Brothers pokaże, że wymagania te nie były wcale aż tak drakońskie.
Coś jednak nie zadziałało, bo jak się popatrzy na dane, to wartość i liczba przyznawanych kredytów rosły.
Wiadomo, że banki różnie podchodzą do wymagań poszczególnych rekomendacji i dlatego nadzór bada to zagadnienie szczegółowo rok–dwa po wejściu nowych wymagań w życie, kiedy banki się w pełni dostosują. Tym razem nadzór rozpoczął kontrolę wcześniej. Jesienią 2006 r. i w pierwszej połowie 2007 r. prowadzone były inspekcje w bankach udzielających kredytów walutowych, które pokazały, że niektóre spośród nich dosyć swobodnie podchodzą do wymogów Rekomendacji S. W wyniku działań nadzoru zaczęła wzrastać dynamika kredytów złotowych, a spadać walutowych. Niestety, w 2006 r. zapadła decyzja o integracji organów nadzoru finansowego. Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego, który działał w ramach Narodowego Banku Polskiego, miał 1 stycznia 2008 r. stać się częścią Komisji Nadzoru Finansowego. Tak poważna zmiana organizacyjna zawsze dezorganizuje pracę. W 2007 r., kiedy działania nadzoru były szczególnie potrzebne, trwał coraz bardziej intensywny proces jego reorganizacji. W połowie roku nastąpiła zmiana na stanowisku generalnego inspektora nadzoru bankowego. To dodatkowo wytrąciło nadzór z rytmu pracy. I tak było do końca 2007 r. W tym okresie kredyty walutowe zaczęły znowu rosnąć szybciej niż złotowe. Tu kończy się moja wiedza na temat zdarzeń z tego okresu, ponieważ w wyniku likwidacji GINB przeszedłem do NBP. Jednego jednak jestem pewien – gdyby nie integracja nadzoru, to z całą pewnością banki zostałyby lepiej zdyscyplinowane i przywołane do porządku. Z pewnością nie byłoby też takiego boomu kredytowego, jaki był w drugiej połowie 2007 r. i w 2008 r.
Skoro nadzór widział już dużo wcześniej, to nie dało się po prostu zakazać tego typu praktyk?
Nadzór zawsze jest w trudnej sytuacji, bo ma ustawowy zakaz ingerowania w umowy klienta z bankiem. Nie mając odpowiedniej podstawy, nie można w konkretnym przypadku zakazać bankowi działań zgodnych z prawem. Jednym słowem – nadzór nie może ręcznie sterować bankami, zabraniając im robienia różnych rzeczy, jeśli taka decyzja nie ma oparcia w aktach prawnych. Na szczęście Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego w listopadzie 2011 r. skierowała do wszystkich krajów członkowskich rekomendację w sprawie kredytów walutowych, zalecając szereg działań mających na celu ograniczenie ryzyka kredytów w walutach obcych. Rekomendacja była w znacznym stopniu oparta na polskiej Rekomendacji S.
Banki same nie bały się, że rynek może się wywrócić?
W sektorze bankowym krąży takie ładne powiedzenie: „Przy dobrej koniunkturze bankiem rządzi sprzedaż, przy złej – ryzyko”. Koniunktura była w latach 2005–2006 dobra, w związku z tym rządziła sprzedaż. Mało kto kierował się ograniczaniem ryzyka, klienci również. Pomimo ostrzeżeń nadzoru kredyty we franku były bardzo poszukiwane, bo były po prostu tanie. I choć zawsze uważałem, że ich zaciąganie było niezwykle lekkomyślne, to nie zdobyłbym się na krytykę ludzi, którzy wybierali wówczas kredyty walutowe, bo jeśli ktoś nie czuł ryzyka i nie rozumiał go dostatecznie dobrze, to w ogóle nie myślał o tym, co może wydarzyć się później. W dodatku wielu fachowców i analityków w licznych publikacjach zapewniało, że frank będzie tylko taniał, że wkrótce wejdziemy do strefy euro, więc wydawało się niektórym, że jeśli wezmą tani kredyt we franku, to po jakimś czasie będzie on jeszcze tańszy. Rozumiem też, że ostrzeżenia GINB spotykały się z krytyką. One mówiły: nie róbcie tego, co jest ryzykowne, ale banki widziały w tych produktach dobry biznes, a klienci – tani kredyt.
Sam proces podejmowania decyzji w banku jest mocno skomplikowany. Wszędzie bierze się pod uwagę różne czynniki. Bank, który decydował się na ograniczanie ryzyka, decydował się na ograniczanie swoich zysków, bo jeśli klient był zdeterminowany i chciał wziąć kredyt walutowy, a jego bank nie oferował takiego, to szedł do konkurencji. Istotne było też podejście właścicieli. Trzeba pamiętać, że wprowadzenie Rekomendacji S to czasy jeszcze przed światowym kryzysem. Potem wiele rzeczy się zmieniło.
Andrzej Reich w latach 1998–2007 kierował Biurem Polityki Nadzorczej Głównego Inspektoratu Nadzoru Bankowego w Narodowym Banku Polskim. W latach 2008–2011 był doradcą w Narodowym Banku Polskim. Obecnie prowadzi działalność doradczą