Sprawa ma swoje źródło w pytaniu prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, które wystosował Sąd Rejonowy w Koninie. Uważa on, że w oparciu o przepisy konstytucji sprawy z odwołań od decyzji ZUS powinny zostać poddane właściwości sądów administracyjnych. Jak argumentuje, zgodnie z art. 176 ust. 2 konstytucji określenie właściwości poszczególnych sądów należy do ustawodawcy. Przepis ten powinno się jednak odczytywać w związku z art. 177 ustawy zasadniczej, stanowiącym, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem przypadków zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Tymczasem art. 184 konstytucji stanowi, iż to sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej. Zdaniem sądu pytającego jest to zatem wyjątek, o którym mowa w art. 177. W związku z tym ma wątpliwości, czy art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.; na jego podstawie odwołanie od decyzji ZUS przysługuje na zasadach i w terminie określonym w kodeksie postępowania cywilnego) oraz art. 1 k.p.c. (zgodnie z nim kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe m.in. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych), są zgodne z art. 184 i art. 45 ust. 1 konstytucji.
Brak uzasadnienia
Inaczej do tematu podchodzi jednak prokurator generalny, który jako uczestnik postępowania przed TK wydał w tej sprawie opinię. Wnosi w niej o umorzenie postępowania z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia.
W uzasadnieniu wskazuje, że warunkiem skutecznego wniesienia pytania prawnego jest spełnienie przesłanek formalnych określonych w ustawie o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2393). W pierwszej kolejności chodzi o wskazanie sądu, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, oraz jej właściwe oznaczenie. Konieczne jest też wskazanie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części, a także określenie organu, który go wydał. Należy też sformułować zarzut niezgodności podważanych przepisów z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą oraz odpowiednio go uzasadnić. Sąd pytający musi też wyjaśnić, w jakim zakresie odpowiedź może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało przedstawione.
Zdaniem Roberta Hernanda, zastępcy prokuratora generalnego, który podpisał się pod opinią, sąd pytający nie określił, na czym jego zdaniem polega niezgodność kwestionowanych regulacji z powołanymi wzorcami kontroli i nie uzasadnił odpowiednio swoich wątpliwości. Argumentuje, że w orzecznictwie TK wielokrotnie wskazywano, w kontekście pytań prawnych, że sąd w uzasadnieniu powinien przedstawić proces myślowy, jaki doprowadził go do postawienia zarzutu niekonstytucyjności. Chodzi w szczególności dokonanie wykładni przepisów wskazanych jako przedmiot kontroli oraz wzorzec kontroli, a następnie ich porównanie i wykazanie, że zachodzi między nimi niezgodność. Uzasadnienie pytania prawnego powinno być zatem wyczerpujące, a sformułowane zarzuty zostać poparte stosownymi do ich charakteru dowodami. PG wskazuje także, że TK wypowiadał się, iż odpowiednie uzasadnienie zarzutów nie powinno być traktowane powierzchownie i instrumentalnie. Tymczasem sąd pytający nie odniósł się do wskazywanych w orzecznictwie konstytucyjnym kryteriów, jakimi powinien kierować się ustawodawca, określając kognicję sądów administracyjnych, nie dokonał wykładni kwestionowanych przepisów, nie skonfrontował ich z konstytucyjnymi wzorcami kontroli, nie przedstawił też argumentów potwierdzających pogląd, iż prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej wymaga, aby sprawę odwołania od decyzji organu administracji publicznej rozpoznał sąd administracyjny, a nie powszechny.
Komu bliżej?
Paweł Ziółkowski, ekspert z zakresu prawa pracy i podatków, podziela opinię sądu pytającego, że w sprawach ubezpieczeń społecznych właściwe powinny być sądy administracyjne. – Na pewno byłoby to z korzyścią dla ubezpieczonych – mówi.
W ocenie eksperta związek prawa pracy z ubezpieczeniami społecznymi jest bardzo daleki. Tymczasem przydział spraw do sądów na to nie wskazuje. – Ubezpieczeniom społecznym bliżej do materii podatkowej, która należy do właściwości sądów administracyjnych. Dlatego sędziowie administracyjni są lepiej przygotowani do rozpoznawania tego typy spraw. Znają też specyfikę administracji publicznej. Z kolei w sądach powszechnych orzekają z reguły sędziowie, którzy specjalizują się głównie w prawie pracy – wyjaśnia Paweł Ziółkowski.
Jak wskazuje, obecnie dochodzi do sytuacji, że sądy powszechne i administracyjne podchodzą odmiennie do tej samej tematyki. – Zapadają odmienne wyroki dotyczące m.in. przychodu na użytek PIT i ZUS – wyjaśnia.
Jego zdaniem zmiana modelu byłaby wskazana. I choć ma świadomość, że byłaby ona fundamentalna, to nie obawia się negatywnych konsekwencji. – Przy odpowiednim vacatio legis można byłoby wprowadzić nowe regulacje w tym zakresie. TK swoim orzeczeniem mógłby dać sygnał do zmian – podkreśla.
Ma jednak wątpliwości, czy istnieje wola polityczna do ich wprowadzenia. Na jej brak może wskazywać właśnie negatywna opinia prokuratora generalnego.
W odmiennym tonie wypowiada się natomiast Tomasz Zalasiński, radca prawny z kancelarii DZP.

opinia

Konstytucja nie rozstrzyga o wszystkim
dr Tomasz Zalasiński, radca prawny z Kancelarii Domański, Zakrzewski, Palinka
Sąd pytający faktycznie bardzo skromnie uzasadnił pytanie prawne i w tym zakresie nie dziwi stanowisko prokuratora generalnego. Niezależnie jednak od tego, czy sprawa – zgodnie z wnioskiem PG – zostanie umorzona, warto się do niej odnieść merytorycznie. Artykuł 184 Konstytucji RP wyraźnie stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Co oznacza, że regulacja ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca może niektóre kwestie z niej wyłączyć i powierzyć sądowi powszechnemu. Materia związana z zakresem kognicji sądów jest zatem objęta swobodą regulacyjną ustawodawcy. Odwołania od decyzji ZUS i inne sprawy z zakresu zabezpieczenia społecznego, z uwagi na ich charakter, od lat rozpoznawane są przez sądy powszechne, które gwarantują pełniejszą realizację konstytucyjnego prawa do sądu. Pytanie prawne sądu w żadnym wypadku nie podważa zatem domniemania konstytucyjności zaskarżonych przepisów. Sprawy te są bowiem rozpatrywane przez właściwy, niezależny, niezawisły i bezstronny sąd.
W związku z pytaniem prawnym istnieje ryzyko zawieszenia wielu tysięcy spraw dotyczących zabezpieczenia społecznego, zawisłych przed sądami powszechnymi. TK powinien zatem niezwłocznie rozstrzygnąć przedmiotowe pytanie prawne, by uniknąć negatywnych skutków dla obywateli oczekujących na ich rozstrzygnięcie.