Z art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń wynika, że składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Odbywa się to na podstawie dwóch podstawowych aktów prawnych: ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.) oraz kodeksu postępowania cywilnego.
W praktyce dominujący jest tryb egzekucji administracyjnej, działania ZUS-u są zaś w jego ramach zróżnicowane. Z art. 19 u.p.e.a. wynika bowiem, że egzekucja należności składkowych i pochodnych od składek może być prowadzona:
  • samodzielnie przez ZUS, tj. przez dyrektora oddziału ZUS jako organu egzekucyjnego przy zastosowaniu środków egzekucyjnych, np. zajęcia rachunku bankowego, wynagrodzenia za pracę, świadczeń z ubezpieczenia społecznego,
  • za pośrednictwem właściwego urzędu skarbowego, tj. przez naczelnika urzędu skarbowego.
Ten dualizm wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 694/18, wskazał, że dyrektor oddziału ZUS może występować w podwójnej roli: wierzyciela (podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym) oraz organu egzekucyjnego (organu uprawnionego do stosowania w części określonych w ustawie środków egzekucyjnych w celu wyegzekwowania ciążących na zobowiązanych należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych). W sytuacji gdy dyrektor oddziału ZUS uprawniony jest do żądania wykonania obowiązków ciążących na zobowiązanych dotyczących należności pieniężnych z tytułu składek i należności pochodnych, a ich dochodzenie odbywa się przy zastosowaniu środków egzekucyjnych, do których stosowania nie jest uprawniony dyrektor oddziału ZUS, to jego status w tym zakresie ogranicza się do roli wierzyciela. Inaczej rzecz ujmując, w zakresie realizacji środków egzekucyjnych, do których nie jest uprawniony dyrektor oddziału ZUS, traci on status organu egzekucyjnego. Nie występuje zatem w podwójnej roli, tj. wierzyciela i organu egzekucyjnego. Dalej NSA wyjaśniał, że w postępowaniu prowadzonym przez naczelnika urzędu skarbowego służącym zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci egzekucji z nieruchomości ZUS występuje jako wierzyciel, a nie jako organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem. Tym samym przysługuje mu skarga na przewlekłość tego postępowania; jako wierzyciel ma prawo zwalczać opieszałość w działaniu organu egzekucyjnego.
Konieczny tytuł wykonawczy
Egzekucja musi przebiegać według zasad wynikających z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.). W szczególności musi zostać zachowany wymóg wystawienia tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Elementy składowe tego tytułu zostały określone w art. 27 u.p.e.a. Rzecz jasna ustawa gwarantuje także mechanizmy obrony przed egzekucją, w tym możliwość wniesienia przez zobowiązanego zarzutów, o których mowa w art. 33 u.p.e.a.
Tryb egzekucji administracyjnych jest znacznie sformalizowany. Zresztą sformalizowany jest także tryb egzekucji cywilnej, z tym że aktywność ZUS jest wówczas ograniczona tylko do pewnych czynności w charakterze wierzyciela. W praktyce ZUS występuje w tego typu sprawach w sytuacji, gdy:
  • dochodzi do tzw. zbiegu egzekucji administracyjnej do tego samego składnika majątkowego łącznie z komornikiem sądowym, który został wyznaczony przez sąd rejonowy jako organ prowadzący egzekucję;
  • ZUS dokonuje przyłączenia się do egzekucji z nieruchomości prowadzonej przez komornika sądowego.
Należy jednak wskazać, że tryb egzekucji sądowej jest odmienny od trybu egzekucji administracyjnej, aczkolwiek oba te tryby finalnie służą przymusowej egzekucji wierzytelności ZUS.
Argumenty przeciw
ZUS ma ograniczone możliwości odzyskiwania należności składkowych i ich pochodnych. Oznacza to, że w żadnym ze wskazanych trybów egzekucyjnych nie jest dopuszczalne stosowanie innych uproszczonych mechanizmów. W szczególności dotyczy to potrąceń ze świadczeń, które ZUS wypłaca na podstawie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Chodzi o świadczenia wymienione w art. 2 tej ustawy, czyli zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne, zasiłek wyrównawczy, zasiłek macierzyński, zasiłek opiekuńczy.
Za niedopuszczalnością stosowania potrącenia w podanych przypadkach przemawiają różne argumenty natury prawnej. Do ważniejszych można zaliczyć:
  • niedopuszczalność stosowania potrąceń należności składkowych na podstawie kodeksu cywilnego,
  • brak odesłania z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do przepisów ordynacji podatkowej,
  • dopuszczalność stosowania potrąceń w toku egzekucji administracyjnej wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Z art. 498 i nast. kodeksu cywilnego wynika, co prawda, dopuszczalność potrąceń wierzytelności, lecz dotyczy to tylko wierzytelności cywilnoprawnych. W wyroku Sądu Najwyższego z 13 kwietnia 2005 r., sygn. akt IV CK 653/04, wskazano, że potrąceniu określonemu w art. 498 k.c. mogą podlegać jedynie należności cywilnoprawne. Podobne stanowiska wynikają z orzecznictwa sądowo-administracyjnego (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 1472/14).
Analizując drugi z wymienionych wyżej argumentów, trzeba odnieść się do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która w art. 31 odsyła do przepisów ordynacji podatkowej. Nie odsyła jednak do art. 64 ordynacji, z którego wynika, że zobowiązania podatkowe oraz zaległości podatkowe wraz z odsetkami za zwłokę w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa podlegają, na wniosek podatnika, potrąceniu z wzajemnej, bezspornej i wymagalnej wierzytelności podatnika wobec Skarbu Państwa z określonych w ustawie tytułów. Ustawodawca nie zdecydował się na możliwość wprowadzenia potrąceń należności składkowych i pochodnych. Zatem, mimo że ordynacja podatkowa przewiduje w pewnych sytuacjach możliwość potrąceń należności publicznoprawnych, nie dotyczy to jednak należności publicznoprawnych z tytułu składek ZUS.
Ostatni z argumentów, który przemawia za niedopuszczalnością stosowania potrąceń (tym razem stricte na płaszczyźnie egzekucji administracyjnej), związany jest z wewnętrzną systematyką ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Otóż ustawodawca wprost przewidział mechanizm potrącenia. Mowa o art. 64c u.p.e.a., gdzie postanowiono m.in., że jeżeli czynności egzekucyjne powodujące powstanie kosztów zostały dokonane przez więcej niż jeden organ egzekucyjny lub rekwizycyjny, to uzyskane z tego tytułu środki pieniężne rozdziela się między te organy w proporcji odpowiadającej stosunkowi wyegzekwowanych przez nie kwot do kwot wyegzekwowanych w całym postępowaniu egzekucyjnym. Artykuł 64 par. 3 u.p.e.a. stosuje się odpowiednio. Rozliczenia dokonuje organ egzekucyjny kończący postępowanie egzekucyjne nie później niż w terminie 30 dni od dnia jego zakończenia. Rozliczenie może być dokonane za zgodą wierzyciela przez potrącenie wzajemnych należności. Na postanowienie w sprawie rozliczenia kosztów przysługuje zażalenie organom, których dotyczy to rozliczenie.
Poddane obecnie konsultacjom przepisy mają pozwolić ZUS-owi na potrącanie ze świadczeń należnych dłużnikowi zaległych składek i odsetek. Przewiduje się jednak limit potrąceń, co oznacza, że ZUS jakąś część świadczeń będzie musiał wypłacić niezależnie od wysokości zadłużenia.
Mimo że w pewnych określonych sytuacjach dopuszczono stosowanie mechanizmu potrącenia, to nie można domniemywać, iż jest to także dopuszczalne w innych sytuacjach związanych z postępowaniem egzekucyjnym w administracji. Stanowiłoby to niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą, co na gruncie przepisów prawa publicznego jest z zasady wykluczone.
Tylko nienależnie pobrane
ZUS nie ma też możliwości potrącania z wypłacanych uprawnionym osobom świadczeń na podstawie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa niezapłaconych przez nich składek na ubezpieczenia społeczne. Zastrzeżenie to pozostaje aktualne zarówno na etapie przedegzekucyjnym, jak też w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Warto odnotować, że ustawa ta przewiduje, co prawda, pewną możliwość potrąceń, lecz nie dotyczy to niezapłaconych składek na ZUS, lecz pobrania świadczeń chorobowych nienależnie z winy ubezpieczonego lub w innych okolicznościach (art. 15‒17, art. 59 ust. 6 i 7). Ma to uzasadnienie w art. 66 ust. 2 tej ustawy, gdzie postanowiono, że jeżeli świadczenie zostało pobrane nienależnie z winy ubezpieczonego lub wskutek okoliczności, o których mowa w art. 15‒17 i art. 59 ust. 6 i 7, wypłacone kwoty podlegają potrąceniu z należnych ubezpieczonemu zasiłków bieżących oraz z innych świadczeń z ubezpieczeń społecznych lub ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Podstawa prawna
• art. 19 oraz 64 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 11)
• art. 15‒17, art. 59 ust. 6 i 7 oraz art. 66 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 870; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2112)
• art. 24 ust. 2, art. 31 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 266; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 875)
• art. 64 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. ‒ Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1325: ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 72)
• art. 498 i nast. ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740)