Dzięki nowemu cłu ceny importowanych towarów zostaną dostosowane do warunków UE proporcjonalnie do ich śladu węglowego. Tyle że dopiero w roku 2026, a na dobre u progu kolejnej dekady.
Import ze śladem węglowym także zostanie oclony
Polityka klimatyczna UE stoi na jednej nodze. System unijnych uprawnień do emisji CO2 (EU ETS) obciąża europejskich wytwórców, nie nakładając przy tym analogicznych obciążeń na importerów. To niedopatrzenie powoduje niemal wyłącznie szkody. Po pierwsze, produkcja europejska jest mniej konkurencyjna względem gospodarek, w których nie wprowadzono podatków węglowych lub nie są one tak surowe. Powstaje zachęta do importowania większej ilości dóbr zamiast wytwarzania ich w Europejskim Obszarze Gospodarczym. Po drugie, brak obciążeń dla importerów zmniejsza skuteczność samej polityki klimatycznej. Przecież przeniesienie emisji w inne miejsca nie zmniejsza globalnego ryzyka klimatycznego, bo Chiny czy Indie znajdują się na tej samej planecie.
Trudno ustać przez dłuższy czas na jednej nodze. Nic więc dziwnego, że europejski system handlu emisjami w ostatnich latach nieco się chwieje. Co prawda jest poddawany fundamentalnej krytyce najczęściej przez środowiska w ogóle lekceważące efekty zmian klimatu, jednak niektóre z ich argumentów są zasadne. Obciążanie własnych producentów przy równoczesnym pomijaniu importu oznacza stopniowe podcinanie gałęzi, na której się siedzi. Jest też nielogiczne (i nieskuteczne) z punktu widzenia celów klimatycznych.
Na szczęście wygląda na to, że Europa wreszcie poszła po rozum do głowy i import ze śladem węglowym także zostanie oclony. Jak to z Unią Europejską bywa, sprawa potrwa zapewne dobrych kilka lat, bo na Starym Kontynencie nawet słuszne pomysły muszą się najpierw uleżeć.
Towary objęte CBAM do 2030 r.
W połowie grudnia Parlament Europejski doszedł do porozumienia z Radą w sprawie utworzenia unijnego cła węglowego o niepotrzebnie skomplikowanej nazwie Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM). Jak nazwa nowego instrumentu wskazuje, dzięki CBAM ceny importowanych towarów zostaną dostosowane do warunków UE proporcjonalnie do ich śladu węglowego. Ogólny mechanizm jest dość prosty. Importer będzie musiał zapłacić różnicę między kosztem uprawnień ETS, który musiałby ponieść, wytwarzając towar na terytorium UE, a faktycznie uiszczoną opłatą w miejscu wytworzenia. Jeśli kraj pochodzenia towaru w ogóle nie uruchomił lokalnego systemu uprawnień do emisji CO2, to importer zapłaci pełną stawkę unijną.
W szczegółach to już nieco bardziej skomplikowane. Importerzy będą musieli raportować do UE wysokość emisji związanych z wytworzeniem sprowadzanych towarów. Dlatego od nadchodzącego października do końca 2025 r. będzie obowiązywać okres przejściowy, w którym importerzy będą jedynie składali do UE sprawozdania, nie uiszczając jeszcze żadnych opłat. Unijne cło węglowe będzie więc realnie pobierane dopiero od stycznia 2026 r. W tym okresie stopniowo będą też odbierane bezpłatne prawa do emisji CO2, z których korzystają obecnie producenci w UE. Gdyby tak się nie stało, CBAM mógłby zostać potraktowany przez Światową Organizację Handlu za nieuprawnioną formę wspierania własnych wytwórców.
Unijny mechanizm początkowo obejmie tylko najbardziej emisyjne kategorie produktów – żelazo, stal, aluminium, cement, nawozy, energię elektryczną oraz niektóre wyroby pochodne (np. śruby i wkręty). To jedynie część towarów objętych unijnym systemem ETS. Pozostałe (m.in. chemikalia) będą stopniowo poddawane ocenie przez Komisję Europejską, by określić ryzyko ucieczki emisji, czyli przeniesienia ich produkcji poza terytorium UE. Docelowo wszystkie te towary powinny zostać objęte CBAM do 2030 r.
10 razy mniej niż w systemie unijnym
Stawka tej granicznej taryfy zostanie określona na podstawie średniego tygodniowego kursu unijnych uprawnień ETS. UE deklaruje, że wprowadzony mechanizm zachęci inne państwa i obszary gospodarcze do prowadzenia bardziej ambitnej polityki klimatycznej. Tutaj pojawiają się wątpliwości.
Wynikają one z faktu, że w powyższej formie unijna polityka klimatyczna wciąż będzie faworyzować producentów spoza UE, chociaż w wyraźnie mniejszym stopniu. Jak zauważył Sean Bray na stronie TaxFoundation.org, o ile na CBAM skorzysta unijna produkcja na rynek wewnętrzny, o tyle eksport nadal będzie poszkodowany. Europejscy eksporterzy będą stopniowo tracić bezpłatne prawa do emisji, a w rezultacie ich produkcja będzie mniej konkurencyjna cenowo niż analogiczne towary wytwarzane poza granicami UE. Według Braya UE powinna dodatkowo wprowadzić rabaty eksportowe, czyli pulę bezpłatnych praw ETS obejmujących wyłącznie produkcję sprzedawaną poza granicami UE. Jeśli w finalnej wersji systemu eksporterzy zostaną pominięci, to impuls proinwestycyjny, na jaki liczy Europa, nie będzie wcale tak okazały.
Unia nie planuje na razie rabatów dla swoich eksporterów, gdyż jest przekonana, że takie działanie będzie niezgodne z zasadami Światowej Organizacji Handlu. Zamiast tego UE zapowiedziała, że przeanalizuje inne, zgodne z zasadami WTO, możliwości zapobiegania ucieczce emisji.
Innego zdania są analitycy brukselskiego think tanku European Roundtable on Climate Change and Sustainable Transition (ERCST). Już w marcu 2022 r., gdy cło węglowe było dopiero projektowane, przedstawili oni koncepcję rabatów dla eksporterów, które byłyby zgodne z zasadami WTO, a zarazem sprzyjałyby osiągnięciu celów klimatycznych. Zaproponowany przez nich system rozliczania uprawnień jest dosyć skomplikowany. Z grubsza chodzi w nim o to, by premiować bezpłatnymi uprawnieniami eksportowymi te przedsiębiorstwa, które emitują najmniej CO2 spośród producentów danego towaru. Dzięki temu eksporterzy zostaliby dodatkowo zachęceni do ograniczania emisji.
Nawet w tej niepełnej formie cło węglowe będzie odczuwalne dla producentów spoza UE. Obecnie własne systemy opodatkowania dwutlenku węgla mają prawie wszystkie duże i średnie kraje rozwinięte – nie licząc USA, gdzie ślad węglowy opodatkowują jedynie pojedyncze stany (np. Kalifornia, Pensylwania czy Oregon), oraz Rosji. Według platformy Banku Światowego Carbon Pricing Dashboard jakimś systemem opodatkowania emisji CO2 jest objętych (w całości) 47 państw narodowych. Łącznie obowiązuje 70 takich systemów, lecz część dotyczy tylko poszczególnych regionów. Między tymi podatkami występują jednak ogromne różnice. Mowa zarówno o katalogu dóbr, które są nim obciążone, jak i o stawkach opodatkowania. I tak np. w chińskim ETS cena emisji tony CO2 to 9 dol., czyli ok. 10 razy mniej niż w systemie unijnym. W Korei Południowej to 19 dol., jednak opodatkowane są tam dobra odpowiadające aż za trzy czwarte krajowej emisji, tymczasem w UE za mniej niż połowę.
Zaboli Chiny i Rosję
Na unijnym cle węglowym nominalnie najwięcej straci prawdopodobnie Pekin. Według analizy banku inwestycyjnego Natixis Chiny nie tylko mają o wiele niższe niż Europa opłaty za CO2, lecz także przodują w eksporcie towarów, które za kilka lat zostaną oclone. Produkcja „made in China” odpowiada za 16 proc. światowego eksportu cementu i nawozów, 14 proc. żelaza i stali oraz jedną dziesiątą aluminium. Stratne mogą być również Indie, których udział w globalnym eksporcie stali, aluminium, żelaza i cementu wynosi kilka procent. Państwo to wciąż nie wprowadziło krajowego systemu ETS. Podatek węglowy nie funkcjonuje też w żadnym z tamtejszych regionów.
Oba kraje należą do najważniejszych kierunków ucieczki emisji CO2. Według OECD w Indiach roczna emisja dwutlenku węgla mierzona na podstawie produkcji jest o przeszło 100 mln t większa od emisji liczonej według konsumpcji, czyli produktów używanych na miejscu. W Chinach różnica między wyprodukowanym a skonsumowanym CO2 wynosi aż ponad 900 mln t. Nie trzeba chyba dodawać, że w większości państw Zachodu ta relacja jest odwrotna – to emisje z konsumpcji są wyższe niż z produkcji. Chociaż Polska należy do nielicznych wyjątków – wciąż produkujemy więcej CO2, niż konsumujemy (różnica to ok. 20 mln t w skali roku).
Według raportu Agence Française de Développement z marca 2022 r., a więc krótko po rozpoczęciu wojny w Ukrainie, z powodu CBAM powinni ucierpieć także eksporterzy z Rosji. Jak zauważają Francuzi, przed pandemią to właśnie Rosja przodowała w sprzedaży do UE towarów kwalifikujących się do nowego cła. Wartość tego eksportu przekraczała 10 mld dol., podczas gdy dla Chin wynosiła ok. 7 mld dol. Dla Rosji te 10 mld dol. ważyło też o wiele więcej niż dla Chin – odpowiadało za niemal 5 proc. eksportu. Może się to wydawać niewiele, ale w kolejnych latach unijne cło węglowe będzie jeszcze rozszerzane. Po 24 lutego większość z objętych przyszłym cłem towarów zostało wpisanych na listę sankcji (żelazo, stal, cement), jednak w przypadku aluminium import do UE z Rosji w pierwszej połowie roku nawet wzrósł. W przyszłości, gdy wojna się skończy i Europa będzie chciała jakoś znormalizować relacje ekonomiczne z Rosją (czego niestety można się spodziewać), cło węglowe będzie dodatkowo osłabiać konkurencyjność dostawców ze Wschodu. Z korzyścią dla polskich hut.
Nie ma co się łudzić – w nadchodzących latach cło węglowe będzie instrumentem nie tylko ekologicznym, lecz także geopolitycznym. Jak zauważył cytowany już Sean Bray, nowe polityki klimatyczne i energetyczne (np. amerykańską Inflation Reduction Act) Stany Zjednoczone i Unia Europejska mogą wspólnie wykorzystywać także w rywalizacji z „przeciwnikami gospodarczymi, takimi jak Chiny i Rosja”. Powinny więc wcześniej osiągnąć polityczne porozumienie, by projektować te polityki tak, by nie szkodzić wzajemnie przedsiębiorstwom z obu stron Atlantyku. Być może takie podejście nie byłoby przesadnie dżentelmeńskie względem Pekinu czy Delhi, ale niestety nie żyjemy już w czasach, w których państwa mogły sobie pozwolić na komfort bycia uprzejmym wobec wszystkich. ©℗
