Niewątpliwie niemal wszyscy przedsiębiorcy powinni we własnym interesie zainteresować się zmianą zasad obejmowania gminnym systemem posiadaczy nieruchomości niezamieszkanych – czyli parceli, na których nie mieszkają mieszkańcy. To, z czego samorządowcy się cieszą – czyli ograniczenie czasowe możliwości wyjścia przez przedsiębiorców z systemu i podniesienie opłat za wywóz śmieci z takich nieruchomości – dla biznesu oznacza nowe problemy. Przedsiębiorcy po przyjęciu przez JST uchwały o objęciu takich nieruchomości gminnym systemem będą mieli tylko 60 dni na złożenie oświadczenia o wycofaniu się z niego. Kto tego nie zrobi na czas – utkwi w objęciach gminy, nie mogąc zrezygnować i podpisać samodzielnie umowy z wybraną firmą oferującą korzystniejszą ofertę. Na szczęście uwięziony będzie nie na wieki, ale do czasu otwarcia kolejnego „okienka” na składanie oświadczeń o wycofaniu się, co stanie się po ogłoszeniu przetargu na obsługę systemu. Tylko konia z rzędem temu, kto śledzi ogłoszenia o przetargach na stronach BIP!
Ale to nie koniec niekorzystnych zmian. Do dużych przetasowań doszło w karach za złamanie przepisów środowiskowych. Administracyjna kara do 1 mln zł zamiast mandatu lub grzywny do 5000 zł grozić będzie m.in. za: nieprowadzenie lub fałszowanie ewidencji odpadów oraz przekazywanie odpadów nielegalnie działającym podmiotom. Wszystko w imię walki z szarą strefą na wysypiskach i w obrocie odpadami (m.in. z karuzelą VAT, która podobno najlepiej właśnie kręci się na śmieciach). W efekcie trudniej już będzie schronić się pod parasolem BDO (czyli Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami) firmom, które fałszują ewidencję odpadów. Ale rykoszetem mogą oberwać uczciwi przedsiębiorcy, którzy mają kłopoty z nie zawsze sprawnie działającą BDO. Na szczęście na osłodę są też zmiany, które mają ułatwić życie biznesowi. Przede wszystkim obniżono dolny limit większości kar administracyjnych – aby przy małych przewinieniach sankcje nie były zbyt dotkliwe. Poluzowano też niektóre wymogi w magazynowaniu i monitoringu wizyjnym, np. odpady niebezpieczne mogą poleżeć trzy lata, a nie tylko rok, a kamery nie muszą obserwować odpadów niepalnych.
O tych nowościach powinny wiedzieć firmy
JP
Nieruchomości niezamieszkane z kolejną śmieciową rewolucją
Przepisy wchodzące w życie od 23 września niewątpliwie, choć z pewnymi wyjątkami, są korzystniejsze dla gmin. Przyjmują bowiem założenie, że właściciele nieruchomości niezamieszkanych objętych uchwałą rady automatycznie zostają objęci gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi.
Ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. poz. 1648; dalej: nowelizacja), czyli najnowsza nowelizacja ustawy śmieciowej (tj. ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1648; dalej: u.c.p.g.), po raz kolejny wprowadza rewolucyjne zmiany w zakresie odbierania odpadów komunalnych z terenów nieruchomości niezamieszkanych (czyli z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, np. użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, instytucje, szkoły itp.). Co najbardziej zaskakujące i może sprawiać problem przedsiębiorcom – najnowsze zmiany są dokładnym przeciwieństwem dotychczasowych regulacji. Przede wszystkim dlatego, że do tej pory, gdy uchwała gminy wyrażała chęć objęcia nieruchomości niezamieszkanych gminnym systemem gospodarowania odpadami, to ich właściciele składali deklarację o chęci udziału w nim. Po nowelizacji właściciele w sytuacji, gdy nie chcą korzystać z usług firm wyłonionych przez gminę, muszą złożyć oświadczenie o wyłączeniu się z gminnego systemu odbierania odpadów komunalnych.
Wprowadzone na mocy nowelizacji zmiany co do uczestniczenia właścicieli nieruchomości niezamieszkanych w gminnym systemie w skrócie można więc podsumować w ten sposób, że konieczność wyrażenia zgody przez tych właścicieli na bycie częścią systemu zastąpiono możliwością wypisania się z niego (jak zmieniały się przepisy w poprzednich latach – patrz ramka 1 ). Innymi słowy: teraz to nie gmina będzie zabiegać o to, aby właściciele nieruchomości niezamieszkanych dostarczyli do urzędu stosowny dokument, z którego wynikałaby chęć, aby to ona organizowała od nich odbiór odpadów komunalnych. Obecnie to sami właściciele, jeśli nie będą tego chcieli, zobowiązani będą do złożenia stosownego oświadczenia o wyłączeniu się z gminnego systemu.

Ramka 1

Jak to z odbieraniem odpadów od firm było – historia z zamieszaniem w tle
Aby w zrozumiały sposób przedstawić znowelizowane rozwiązania prawne, warto cofnąć się do początku tzw. rewolucji śmieciowej i przybliżyć historyczny kształt przepisów.
start: 1 lipca 2013 r. Tak zwaną rewolucję śmieciową zapoczątkowano w Polsce ustawą z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. nr 152, poz. 897). Jej głównym celem było uporządkowanie spraw związanych z pozbywaniem się przez właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych. Ustawodawca zdecydował się na „upublicznienie” tej usługi w ten sposób, że odbieraniem odpadów od właścicieli nieruchomości miała od 1 lipca 2013 r. zajmować się gmina. Co istotne, nowe przepisy objęły nie tylko nieruchomości zamieszkane, lecz także te niezamieszkane. Przy czym w przypadku tych drugich zdecydowano się jednak na pewną istotną odmienność – to gmina samodzielnie miała zdecydować, czy chce odbierać odpady komunalne również z tych nieruchomości, czy też pozostawia to zadanie ich właścicielom, obligując ich do podpisania stosownej umowy na świadczenie tej usługi z podmiotem wpisanym do gminnego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.
Pierwotnie, tj. od wspomnianego powyżej 1 lipca 2013 r., decyzja gminy mogła być zerojedynkowa. Oznaczało to, że mocą uchwały podejmowanej na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy mogła postanowić o objęciu gminnym systemem właścicieli wszystkich nieruchomości niezamieszkanych, albo mogła odstąpić od podjęcia uchwały w tym przedmiocie.
zmiana ad 2015: rada samodzielnie decyduje. Taki stan rzeczy dość szybko jednak uległ zmianie. Z 1 lutego 2015 r. weszła bowiem w życie pierwsza nowelizacja art. 6c u.c.p.g. (wprowadzona przez ustawę z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2015 r. poz. 87), mocą której ustawodawca pozwolił gminie zdecydować, czy gminnym systemem mają być objęci wszyscy właściciele nieruchomości niezamieszkanych, czy wyłącznie właściciele określonych nieruchomości, w szczególności takich, na których jest prowadzony określony rodzaj działalności (dodany ust. 3 w art. 6c u.c.p.g.).
Taki stan rzeczy trwał w niemalże niezmienionym kształcie przez kilka kolejnych lat. Jedyną wprowadzoną w tym czasie zmianą było postanowienie, że w przypadku, gdy gmina zdecyduje się na objęcie nieruchomości niezamieszkanych (wszystkich lub wybranych) gminnym systemem, to zobligowana jest zorganizować przetarg na odbieranie (albo odbieranie i zagospodarowanie) odpadów komunalnych z terenu tych nieruchomości (dodany z 1 stycznia 2017 r. ust. 2a w art. 6c u.c.p.g. – mocą ustawy z 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 1020).
Zwrot z 2019 r.: właściciel wyraża zgodę. Istotna dla właścicieli nieruchomości niezamieszkanych rewolucja nastąpiła od 6 września 2019 r., kiedy weszła w życie ustawa z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1579). Jej mocą ustawodawca postanowił, że niewystarczające do objęcia nieruchomości niezamieszkanych gminnym systemem jest podjęcie przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie (tj. uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g.). Dodatkowo wymagana stała się bowiem zgoda właściciela takiej nieruchomości, o czym przesądził dodany ust. 2c w art. 6c u.c.p.g. Stanowił on jednoznacznie, że: „Przystąpienie właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, z wyłączeniem właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 6j ust. 3b, do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest dobrowolne i następuje na podstawie zgody właściciela nieruchomości wyrażonej w formie pisemnej”. Oprócz wspomnianego w jego treści wyłączenia odnoszącego się do nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (które bez względu na wolę ich właściciela, jeśli gmina tak zadecydowała, objęte były systemem), brak konieczności wyrażenia zgody na „uczestnictwo” w systemie odnosił się do części niezamieszkanej nieruchomości mieszanych, czyli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomość zamieszkaną, a w części nieruchomość niezamieszkaną. Również bowiem w przypadku tych nieruchomości nie było konieczności uzyskiwania przez gminę zgód ich właścicieli na przystąpienie do systemu (nowy ust. 2b w art. 6c u.c.p.g., który ponadto w odniesieniu do nieruchomości mieszanych wyłączał obowiązek udzielenia zamówienia publicznego w trybie przetargu – co umożliwiało, i w dalszym ciągu umożliwia, np. powierzenie odbioru odpadów komunalnych z terenu tych nieruchomości w trybie in house własnej spółce komunalnej).
Lakoniczność wprowadzonych od 6 września 2019 r. do art. 6c u.c.p.g. zmian – mimo że zazwyczaj w procesie tworzenia prawa pożądana – tym razem spowodowała więcej problemów niż korzyści (zwłaszcza z perspektywy gmin, aczkolwiek również właściciele nieruchomości niezamieszkanych napotykali na swojej drodze wiele kwestii co najmniej spornych). Problemy te spotęgowane zostały dodatkowo niejednoznacznym i nierozstrzygającym brzmieniem przepisów przejściowych. Nie wdając się w szczegóły, warto jedynie wskazać, że najbardziej problematycznym było ustalenie, czy nowy art. 6c ust. 2c u.c.p.g., wymagający wyrażenia zgody przez właściciela nieruchomości niezamieszkanej ujętej w stosownej uchwale rady gminy (o której mowa powyżej) na przystąpienie do gminnego systemu, odnosi się wyłącznie do przyszłości, czyli uchwał rady gminy podejmowanych na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. od 6 września 2019 r., czy także do uchwał podjętych przed wskazaną datą.
W uzasadnieniu do projektu nowelizacji wskazano, że wprowadzana zmiana „ma na celu umożliwienie właściwego zaplanowania zamówienia publicznego na odbiór lub odbiór i zagospodarowanie odpadów, gdyż znana będzie liczba podmiotów, które zostaną w systemie”. W żaden sposób nie odniesiono się natomiast do kwestii, dlaczego taka zmiana jest wprowadzana. Czy może dlatego, że dotychczasowe rozwiązania się nie sprawdziły? Wydaje się, że tak należy to odczytywać. Tym bardziej, że w dalszej części uzasadnienia pojawia się fragment nieodnoszący się co prawda wprost do dotychczasowych regulacji, lecz będący ich oceną: „zastosowanie innego rozwiązania, które pozwalałoby na dowolne przystępowanie i występowanie właścicieli ww. nieruchomości z gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, powodowałoby jego destabilizację”.
Jak natomiast w szczegółach wyglądają przepisy dotyczące nieruchomości niezamieszkanych po 23 września br.?
Brak zgody zamiast zgody
Po pierwsze, nowelizacja uchyliła ust. 2c w art. 6c u.c.p.g., wprowadzając zamiast niego nowe ust. 3a‒3e. Uchylony przepis stanowił, że: „Przystąpienie właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, z wyłączeniem właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 6j ust. 3b, do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest dobrowolne i następuje na podstawie zgody właściciela nieruchomości wyrażonej w formie pisemnej”.
Zgodnie z nowym art. 6c ust. 3 u.c.p.g. właściciele nieruchomości niezamieszkanych będą mogli zrezygnować z przynależności do gminnego systemu poprzez złożenie oświadczenia o wyłączeniu się z gminnego systemu:
1) w przypadku nieruchomości istniejących w chwili podjęcia uchwały o objęciu nieruchomości systemem przez gminę ‒ w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia tej uchwały (w wojewódzkim dzienniku urzędowym – niezależnie od terminu wejścia w życie tej uchwały) oraz każdorazowo w terminie wskazanym przez wójta w informacji o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkanych (termin ten nie może być krótszy niż 60 dni od dnia zamieszczenia tej informacji); przykład 1

Przykład 1

Tylko 60 dni na decyzję i złożenie dokumentów
Jan Kowalski prowadzi biuro rachunkowe. Gmina pod koniec września 2021 r. podjęła uchwałę o objęciu nieruchomości niezamieszkanych gminnym systemem zbiórki komunalnych. Przedsiębiorca nie chce brać udziału w gminnym systemie, bo wolałby samodzielnie zawrzeć korzystniejszą dla siebie umowę z firmą odbierającą odpady.
W takiej sytuacji Jak Kowalski będzie miał 60 dni od dnia ogłoszenia uchwały rady w wojewódzkim dzienniku urzędowym na złożenie oświadczenia o wyłączeniu się z gminnego systemu odbierania odpadów komunalnych. Jednocześnie wraz z oświadczeniem musi złożyć kopię umowy zawartej z podmiotem wpisanym do gminnego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, pod rygorem bezskuteczności złożonego oświadczenia w przypadku jej niedołączenia.
2) w przypadku nieruchomości powstałych w trakcie obowiązywania zawartej przez gminę umowy na odbieranie odpadów komunalnych z terenu nieruchomości niezamieszkanych – w terminie 60 dni od dnia powstania takiej nieruchomości.
Terminy te nie są zbyt długie. Wielu przedsiębiorców może nie zorientować się w porę, że została ogłoszona uchwała i termin na wypisanie ruszył.
Zgodnie z nowelizacją, gdy rada gminy podejmie uchwałę o objęciu nieruchomości niezamieszkanych gminnym systemem, nieruchomości te zostają nimi objęte z mocy prawa z chwilą wejścia uchwały w życie. Gmina nie będzie zatem już musiała czekać na zgodę na odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkanych. To właściciele przedmiotowych nieruchomości będą musieli z niego ewentualnie zrezygnować.
Forma i moc oświadczenia
Bardzo istotne jest przy tym to, że złożone oświadczenie co do zasady nie będzie mogło zostać odwołane przez okres obowiązywania zawartej przez gminę umowy na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkanych. A zatem – jeśli ktoś nie złoży go w terminie – będzie musiał pozostać w gminnym systemie nawet przez lata (umowy na odbieranie odpadów komunalnych zawierane są przez gminy najczęściej na okres od roku do trzech lat). I odwrotnie: jeśli ktoś zdecyduje się go złożyć – nie będzie mógł przystąpić do systemu, dopóki nie otworzy się kolejne „okienko”. przykład 2

Przykład 2

Trudno o wycofanie się
Przedsiębiorca Tomasz Brzozowski po ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały w sprawie objęcia nieruchomości niezamieszkanych gminnym systemem złożył w urzędzie oświadczenie, że nie chce w nim uczestniczyć. Po pewnym czasie doszedł jednak do wniosku, że z wielu względów udział w gminnym systemie i odbieranie odpadów przez firmę, którą wybrała gmina, jest jednak dla niego korzystnym rozwiązaniem. Pan Tomasz zastanawia się jednak, czy rzeczywiście musi czekać do kolejnego „okienka”, a więc do ogłoszenia kolejnego przetargu, podczas którego będzie mógł swoje oświadczenie wycofać.
Niestety wszystko wskazuje, że tak: znowelizowane przepisy w takim przypadku wyraźnie stanowią, że przez okres obowiązywania zawartej przez gminę w trybie ustawy z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1129; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1598) umowy na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości brak jest możliwości odwołania złożonego przez siebie oświadczenia o wyłączeniu się z gminnego systemu. Teoretycznie można byłoby rozważyć – o ile oczywiście taka sytuacja w danym stanie faktycznym ma miejsce – powołanie się np. na błąd jako jedną z uregulowanych kodeksem cywilnym wad oświadczenia woli i w konsekwencji uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia. W praktyce wydaje się to jednak mało prawdopodobne.
Jedyne wyjątki w tym zakresie można rozpatrywać na gruncie przepisów kodeksu cywilnego odnoszących się do wad oświadczeń woli – bo za takowe należy uznać oświadczenie składane przez właściciela nieruchomości. Przykładem może być złożenie takiego oświadczenia pod wpływem błędu spowodowanego wadliwym skonstruowaniem przez wójta wspomnianej powyżej informacji, od upublicznienia której rozpoczyna się bieg terminu na wypisanie się z systemu.
W jakiej formie powinno być złożone oświadczenie o odstąpieniu od gminnego systemu i o czym należy pamiętać, aby było ono skuteczne?
Aby oświadczenie o wypisaniu się z gminnego systemu składane przez właściciela nieruchomości niezamieszkanej było skuteczne, musi zostać złożone w formie pisemnej. Jednocześnie niezbędne jest wskazanie podmiotu wpisanego do rejestru działalności regulowanej, z którym właściciel posesji zawarł umowę na odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości oraz dołączenie kopii tej umowy. Bez dołączonej do oświadczenia kopii oświadczenie jest bezskuteczne. Wymóg ten odnosi się niewątpliwie do nałożonych przez ustawodawcę na właścicieli nieruchomości spoza gminnego systemu obowiązków określonych w art. 6 u.c.p.g. (który również w dość istotny sposób się zmienił mocą analizowanej nowelizacji – o czym szerzej mowa w dalszej części artykułu). W konsekwencji przedkładana wójtowi umowa będzie musiała spełniać wymogi, o których mowa w art. 6 ust. 1c u.c.p.g., tj. jej postanowienia muszą zapewniać odbiór wszystkich frakcji odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w obowiązującym na terenie danej gminy regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g., tj. w rozporządzeniu ministra klimatu i środowiska z 10 maja 2021 r. w sprawie sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz.U. poz. 906).
Właściciel nieruchomości niezamieszkanej, składając oświadczenie o wypisaniu się z gminnego systemu, musi wskazać w nim podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej, z którym zawarł umowę na odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości oraz dołączyć kopię tej umowy. Bez tego oświadczenie jest bezskuteczne.
Doręczenie do urzędu: uwaga na termin
Niezwykle problematyczne w świetle brzmienia nowych przepisów jest rozstrzygnięcie, z jakim terminem następuje doręczenie do urzędu gminy składanych przez właścicieli nieruchomości oświadczeń. Warto zauważyć, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są przepisy regulujące tę problematykę, np. art. 9ta u.c.p.g. odnoszący się do składanych deklaracji śmieciowych. Nowe przepisy nie odsyłają ani do tych regulacji, ani też do żadnych innych odnoszących się do reguł obliczania terminów (np. w kodeksie postępowania administracyjnego albo kodeksie cywilnym). W konsekwencji przyjąć należy, że złożenie oświadczenia będzie skuteczne wyłącznie wtedy, gdy w wyznaczonym terminie dotrze do urzędu gminy, czy to w formie papierowej, czy też elektronicznej. A zatem niewystarczające będzie nadanie przesyłki z oświadczeniem w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego (w rozumieniu przepisów prawa pocztowego). przykład 3

Przykład 3

Nie liczy się data stempla, lecz dzień, w którym gmina otrzymała list
Przedsiębiorca długo zastanawiał się, czy złożyć oświadczenie o odstąpieniu od gminnego systemu. Wójt informując 14 października 2021 r. na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu gminy o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, wyznaczył termin 60 dni od dnia zamieszczenia tej informacji na złożenie takiego oświadczenia. Termin na złożenie oświadczenia o odstąpieniu minie zatem 13 grudnia 2021 r. Ostatniego dnia upływu terminu przedsiębiorca zdecydował się iść na pocztę. Pismo wysłane listem poleconym wpłynęło do urzędu 15 grudnia. W takiej sytuacji uznać należy, że oświadczenie zostało złożone po terminie, przepisy nie przewidują bowiem zachowania omawianego terminu w przypadku nadania przesyłki za pośrednictwem operatora wyznaczonego w rozumieniu prawa pocztowego.
Część firm w próżni
Jak już wcześniej wskazano, ustawodawca wprowadzając nowe przepisy, nie uchronił się od błędów – niektóre z nich są mniej, a niektóre niestety bardziej istotne. W tej drugiej grupie niedopatrzeń szczególnie dotkliwy jest brak regulacji odnoszących się do tych właścicieli nieruchomości niezamieszkanych objętych uchwałą rady gminy podjętą na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g, którzy w stanie prawnym sprzed 23 września 2021 r. nie wyrazili zgody na przystąpienie do gminnego systemu. W przepisach przejściowych o nich zapomniano. Przepisy te odnoszą się bowiem (w art. 4 nowelizacji) wyłącznie do właścicieli nieruchomości objętych systemem w dniu jej wejścia w życie, wskazując, że: „W przypadku gdy rada gminy podjęła uchwałę na podstawie art. 6c ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, objęci systemem odbierania odpadów komunalnych zorganizowanym przez gminę pozostają objęci tym systemem do dnia, w którym zacznie obowiązywać następna umowa w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy”.
Na co mogą liczyć w takim razie właściciele pominiętych nieruchomości niezamieszkanych? Znajdowanie się ich poza systemem z jednej strony może okazać się zaletą (w sytuacji o ile rzeczywiście w dalszym ciągu chcą samodzielnie pozbywać się odpadów komunalnych za pośrednictwem wybranego przez siebie, a nie gminy, podmiotu wpisanego do rejestru działalności regulowanej). Z drugiej zaś strony brak regulacji przejściowych może uniemożliwić im powrót do gminnego systemu. Wydaje się jednak, że to od decyzji gminy zależeć będzie, czy przyjmie właściciela takiej nieruchomości niezamieszkanej do systemu, czy też mu w tym przedmiocie odmówi. przykład 4 Ta druga sytuacja teoretycznie nie powinna mieć miejsca, ponieważ z jednej strony samej gminie powinno zależeć na szczelności systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a z drugiej strony – zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. ‒ jej zadaniem jest objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Niezależnie jednak od przywołanej argumentacji, w praktyce problemy w tym zakresie niewątpliwie będą się pojawiać z uwagi na niedoskonałość przepisów przejściowych.

Przykład 4

Wójt może przyjąć, jeśli ma ochotę
Właściciel niezamieszkanej nieruchomości, po tym jak gmina w 2020 r. podjęła uchwałę o objęciu nieruchomości zamieszkanych gminnym systemem odbioru odpadów komunalnych, nie zdecydował się na przyłączenie do systemu. Teraz zaś chciałby do tego systemu przystąpić. Ustawodawca w przepisach przejściowych pominął jednak takie podmioty, a tym samym z literalnego brzmienia przepisów wynika, że wspomniany właściciel nieruchomości pozostanie poza systemem.
Niemniej jednak rekomendowanym działaniem jest złożenie przez tego właściciela oświadczenia o zamiarze przystąpienia do systemu w terminie wyznaczonym przez wójta na złożenie oświadczeń o wypisaniu się z systemu. Niewykluczone bowiem, że z uwagi na lukę prawną w tym zakresie gminy będą samodzielnie decydować o dopuszczalności ponownego przyjęcia właścicieli takich nieruchomości do systemu. Decyzja o włączeniu tego właściciela do systemu będzie jednak pozostawiona do samodzielnego uznania wójta.
Przedsiębiorcy zdecydują, co im się bardziej opłaca
Wydaje się, że podstawową kwestią, od której będzie zależało, czy dany właściciel nieruchomości niezamieszkanej zdecyduje się na uczestniczenie w gminnym systemie, będzie cena. Niewątpliwie będzie on porównywać wysokość opłaty śmieciowej, jaką musi zapłacić na rzecz gminy z wysokością wynagrodzenia za tę samą usługę na wolnym rynku. Porównanie to niestety może niejednokrotnie wypaść na niekorzyść gmin, należy bowiem pamiętać, że będąc poza gminnym systemem, właściciel nieruchomości niezamieszkanej płaci wyłącznie za usługę odbioru i zagospodarowania wytworzonych przez siebie odpadów, natomiast gmina w ramach opłaty śmieciowej, oprócz kosztów odbioru i zagospodarowania, pokrywa kilka innych, takich m.in. jak koszty kampanii edukacyjnych czy też likwidacji dzikich wysypisk. Nie można jednak winić właścicieli nieruchomości, że kierują się w takim przypadku tym, ile będą musieli zapłacić.
Gmina będzie mogła pobrać więcej
Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę na jeszcze jedną kwestię, czyli przepisy określające sposób ustalania przez gminę wysokości stawki opłaty śmieciowej uiszczanej przez tych właścicieli nieruchomości niezamieszkanych, którzy gminnym systemem są objęci. Mocą analizowanej nowelizacji bowiem również one zostały znowelizowane. Dotychczas stawki musiały kształtować się na poziomie nie wyższym niż 3,2 proc. przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem za pojemnik o pojemności 1100 litrów (czyli nie więcej niż 61,40 zł) lub 1 proc. przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem za worek o pojemności 120 litrów (czyli nie więcej niż 19,19 zł). Nowelizacja podniosła z 23 września 2021 r. górną granicę kilkakrotnie, zrównując przy tym stawki za worek i pojemnik o tej samej, określonej pojemności do poziomu 1,3 proc. miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem za pojemniki lub worki o pojemności 120 litrów (czyli nie więcej niż 24,94 zł), a powyżej tej pojemności – proporcjonalnie. przykład 5 Tym samym, o ile przed nowelizacją trudno było znaleźć na wolnym rynku przedsiębiorcę świadczącego usługę odbioru odpadów komunalnych taniej niż maksymalne stawki mogące zostać ustalone przez gminę (były bowiem one na poziomie niższym niż rzeczywisty koszt takiej usługi), o tyle po podniesieniu górnych stawek – takie poszukiwania mogą okazać się łatwiejsze.

Przykład 5

Maksymalna opłata nie może być przekroczona
Z nieruchomości niezamieszkanej odbieranych jest miesięcznie siedem pojemników o pojemności 120 litrów – po dwa pojemniki na bioodpady i niesegregowane (zmieszane odpady komunalne, częstotliwość odbioru – raz na dwa tygodnie) oraz po jednym pojemniku na pozostałe frakcje odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny, czyli szkło, papier oraz tworzywa sztuczne, metale i odpady opakowaniowe (częstotliwość odbioru – raz na miesiąc). W takiej sytuacji maksymalna miesięczna opłata śmieciowa od właściciela takiej nieruchomości, jaka mogłaby być pobrana w ramach gminnego systemu, wyniesie 7 x 24,94 zł = 174,58 zł. ©℗
Niewątpliwą zaletą pozostawania poza systemem będzie również to, że w przypadku podwyżki ceny przez podmiot świadczący usługę odbioru odpadów komunalnych zawsze będzie możliwe wypowiedzenie umowy i zawarcie jej z innym podmiotem. W przypadku natomiast, gdy to gmina podniesie stawkę opłaty śmieciowej, właściciel takiej nieruchomości, za wyjątkiem skargi do sądu administracyjnego (w której jednak musiałby wykazać, jakie konkretnie przepisy naruszyła rada gminy, uchwalając wyższą stawkę), nie ma żadnych możliwości działania dopóty, dopóki obowiązuje umowa gminy na odbieranie odpadów komunalnych.
Obowiązki pozostającego poza systemem
Wyłączenie się właściciela nieruchomości niezamieszkanej z gminnego systemu nie oznacza, że znajdzie się on poza jakąkolwiek kontrolą ze strony gminy. W dalszym ciągu ciąży na nim obowiązek wyrażony w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., zgodnie z którym: „Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych (…) w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi”. Uzupełnieniem tego przepisu są regulacje zawarte w art. 6 u.c.p.g., który również – mocą ostatniej nowelizacji – uległ kilku uzupełnieniom.
Na początku warto przypomnieć w skrócie dotychczasowe, niezmienione nowelizacją przepisy w tym zakresie. I tak, zgodnie z ust. 1 przywołanego powyżej art. 6 u.c.p.g., właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłaty śmieciowej na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w powyżej zacytowanym przepisie art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g., przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Ustawowym obowiązkiem wójta jest natomiast kontrolowanie, czy właściciele ci rzeczywiście mają takie umowy zawarte i czy na ich podstawie są świadczone usługi, za które wspomniani właściciele płacą. W odniesieniu do tych właścicieli, którzy nie mają umów albo ich umowy są nieaktywne, wójt wydaje z urzędu decyzję, w której ustala:
1) obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych,
2) wysokość opłat wyliczonych z zastosowaniem maksymalnych stawek ustalanych przez radę gminy w drodze uchwały, o której mowa w art. 6 ust. 2 u.c.p.g.,
3) terminy uiszczania opłat, o których mowa w pkt 1,
4) sposób i terminy udostępniania pojemników lub zbiorników bezodpływowych, w celu ich opróżnienia, lub worków w celu ich odebrania.
Jak już wyżej wskazano, nowelizacja wprowadza kilka nowych postanowień odnoszących się do analizowanej sytuacji.
W pierwszej kolejności wskazać należy na najistotniejszy dodany przepis, jakim jest ust. 1c w art. 6 u.c.p.g. Zgodnie z jego brzmieniem postanowienia umowy na odbieranie odpadów komunalnych zapewniają odbiór wszystkich frakcji tych odpadów zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g. (przypomnijmy, że obecnie jest to rozporządzenie ministra klimatu i środowiska z 10 maja 2021 r. w sprawie sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów). Wprowadzenie przepisu o takiej treści nie powinno nikogo dziwić, odnosi się on bowiem do obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych wprowadzonego przywoływaną w artykule nowelizacją, która weszła w życie 6 września 2019 r., a która zmieniła przepis art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. Obecnie stanowi on, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g. Innymi słowy, obowiązek posiadania przez właścicieli nieruchomości niezamieszkanych nieobjętych systemem stosownych umów, które zapewniają odbieranie odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny, istnieje od ponad dwóch lat. Nowością jest natomiast to, że o ile dotychczas teoretycznie możliwe było zawarcie więcej niż jednej umowy, np. odrębnej na odbieranie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i odrębnej (a nawet odrębnych) na frakcje odpadów zbieranych w sposób selektywny, o tyle obecnie właściciel nieruchomości niezamieszkanej musi mieć te wszystkie frakcje zawarte w jednej umowie. przykład 6

Przykład 6

Tylko jedna umowa koniecznie z jedną firmą
Właściciel nieruchomości niezamieszkanej ma dwie umowy na odbiór odpadów. W ramach pierwszej firma A odbiera od niego papier (pojemnik niebieski). Pozostałe frakcje odpadów zbieranych w sposób selektywny (pojemniki żółty, zielony i brązowy) oraz niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne odbiera od niego firma B. Od 23 września takie działanie będzie niezgodne z przepisami, właściciel takiej nieruchomości będzie bowiem zobligowany do posiadania wyłącznie jednej umowy (a więc wyłącznie z jedną firmą – A albo B) na odbieranie wszystkich pięciu frakcji. Jeżeli właściciel nieruchomości niezamieszkanej po tym dniu nie dostosuje się do nowych przepisów, to gmina wezwie jego oraz podmiot, z którym ma podpisaną umowę, do jej zmiany w wyznaczonym w tym wezwaniu terminie, po upływie którego – jeśli umowa nie zostanie zmieniona – wójt wyda decyzję, mocą której przejmie od takiego właściciela nieruchomości obowiązek pozbywania się odpadów, określając nią również m.in. wysokość opłaty z tego tytułu na rzecz gminy. ©℗
Przedsiębiorca wytwarza dużo makulatury i chciałby wyselekcjonowane pule odpadów sprzedawać firmie C, która jest gotowa mu zapłacić za takie surowce. Na pozostały papier i inne frakcje odpadów podpisałby umowę z firmą D. Czy możliwe jest podpisanie z jedną firmą umowy na odbiór wszystkich frakcji, a z inną firmą umowy tylko na wyselekcjonowaną część wytwarzanej przez siebie frakcji papieru?
W takim przypadku, jeżeli rzeczywiście określony podmiot wytwarza bardzo dużo makulatury, należałoby rozważyć, czy stanowi ona w ogóle odpad komunalny (kod 20 01 01), czy też odpad o kodzie 15 01 01 (Opakowania z papieru i tektury). W takiej sytuacji za dopuszczalne uznać należałoby podpisanie jednej umowy z podmiotem wpisanym do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na podstawowe, obowiązkowe frakcje odpadów komunalnych (w tym frakcję papieru stanowiącego odpad komunalny) oraz drugiej z podmiotem posiadającym zezwolenie na przetwarzanie lub zbieranie odpadu o kodzie 15 01 01, który nie stanowi odpadu komunalnego.
Włodarz będzie mógł więcej
Wprowadzony art. 6 ust. 1c u.c.p.g. niewątpliwie stanowi ograniczenie swobody sposobu realizacji przez właściciela nieruchomości niezamieszkanej nieobjętej gminnym systemem obowiązku pozbywania się zbieranych w sposób selektywny odpadów komunalnych. Został on ukształtowany w takim brzmieniu świadomie jako element większej całości zmian. Rozwinięcie tego przepisu znajdziemy bowiem w znowelizowanym brzmieniu ust. 5a w art. 6 u.c.p.g. oraz jego nowych ust. 5b i 5c.
Pierwszy z nich (ust. 1c) odnosi się do kontroli sprawowanej przez wójta. Oprócz wskazanych wcześniej elementów poddawanych tej kontroli, jakimi są posiadanie przez właściciela nieruchomości niezamieszkanej nieobjętej gminnym systemem umowy na odbieranie odpadów komunalnych oraz dowodów uiszczania opłat za usługi wynikające z tej umowy, uzupełniony został o kontrolę zgodności postanowień takiej umowy właśnie z przywoływanymi powyżej wymaganiami określonymi w regulaminie oraz ze sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g. Pozostałe dwa, tj. ust. 5b i 5c, określają natomiast procedurę doprowadzania umowy zawieranej przez właściciela nieruchomości niezamieszkanej do ww. stanu pożądanego przez ustawodawcę oraz ewentualną sankcję na wypadek braku chęci (zamiaru) po stronie tego właściciela do postępowania zgodnie z przepisami ustawy.
I tak, zgodnie z art. 6 ust. 5b u.c.p.g., w przypadku gdy postanowienia umowy nie spełniają wymagań co do zapewnienia odbioru wszystkich frakcji odpadów komunalnych, wójt wzywa strony owej umowy (a więc nie tylko właściciela nieruchomości niezamieszkanej, lecz także podmiot odbierający od niego odpady komunalne) do usunięcia uchybień w terminie określonym w tym wezwaniu. Stosownie natomiast do ust. 5c po bezskutecznym upływie tego terminu umowa wygasa, a wójt wydaje decyzję, o której była mowa powyżej, konsekwencją której jest zorganizowanie przez gminę odbierania odpadów komunalnych od tego właściciela – analogicznie, jak w przypadku, gdyby nie miał on w ogóle tej umowy lub jego umowa była nieaktywna.
Problem: deklaracje w 14 dni od uchwały
Uchwalając nowe przepisy, ustawodawca nie ustrzegł się niedoskonałości również w kwestii składania deklaracji śmieciowej przez właścicieli nieruchomości niezamieszkanych w przypadku, gdy gminy po raz pierwszy podejmują uchwałę o objęciu tych nieruchomości gminnym systemem. Chodzi tu o pierwszą deklarację, jaką po przyjęciu takiej uchwały składa się do wójta, w której informuje się o samodzielnie wyliczonej kwocie opłaty na podstawie zadeklarowanej ilości odpadów, jakie będą wytwarzane na terenie posesji i które mają być odbierane przez wyłonione w przetargu gminnym firmy. Otóż zgodnie z nowymi przepisami, dodanymi mocą nowelizacji, w przypadku gdy gmina zdecyduje się na objęcie nieruchomości niezamieszkanych gminnym systemem, właściciel takiej nieruchomości zobowiązany jest do złożenia deklaracji w terminie 14 dni od dnia podjęcia uchwały (a nie jej ogłoszenia!). Tak wynika z nowo dodanego art. 6m ust. 11 u.c.p.g. Dotychczas gminy samodzielnie określały termin złożenia pierwszej deklaracji o ilości odpadów na danej posesji.
Z zachowaniem nowego terminu może być problem. Przede wszystkim dlatego, że właściciel nieruchomości zamieszkanej może nie zorientować się, iż taka uchwała została uchwalona. O ile bowiem można przyjąć, że właściciel takiej nieruchomości powinien śledzić wojewódzki dziennik urzędowy, o tyle nie sposób przyjmować, że powinien śledzić również BIP danej gminy, aby wiedzieć, kiedy odbywają się sesje rady gminy. Sęk w tym, że podjęte przez gminę uchwały przekazuje się najpierw wojewodzie – w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia, a następnie kilka dni mija, zanim ogłoszone zostaną one w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym nie jest wykluczona sytuacja, gdy ogłoszenie uchwały następuje już po upływie owych 14 dni od dnia jej podjęcia (pobieżne przejrzenie dowolnego wojewódzkiego dziennika urzędowego prowadzi do wniosku, że jest to sytuacja nierzadka). To z kolei będzie oznaczać, że właściciel nieruchomości objętej systemem może dowiedzieć się o obowiązku złożenia deklaracji już po ustawowym terminie na dokonanie tego.
Co przy tym wszystkim równie zaskakujące, termin na ewentualne złożenie przez właściciela takiej nieruchomości oświadczenia o wypisaniu się z gminnego systemu całkowicie rozmija się z datą złożenia deklaracji śmieciowej. Mianowicie – jak wyżej opisano – złożenie takiego oświadczenia jest możliwe w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia (a nie podjęcia!) przywołanej powyżej uchwały. Innymi słowy: mimo możliwości wypisania się z systemu właściciel nieruchomości i tak jest zobowiązany wcześniej do złożenia deklaracji, a więc przepisy są nieprzemyślane i terminy nie są ze sobą skorelowane. Dodajmy, że problem ten pojawia się jednak jedynie w przypadku nowych uchwał rad gmin obejmujących gminnym systemem nieruchomości niezamieszkane.
Jakie mogą być konsekwencje niezłożenia deklaracji śmieciowej przez właściciela nieruchomości niezamieszkanej w terminie 14 dni od dnia podjęcia uchwały przez gminę o objęciu nieruchomości zamieszkanych gminnym systemem gospodarowania odpadami?
Z jednej strony takiemu właścicielowi nieruchomości niezamieszkanej grozi kara grzywny (do 5000 zł; ewentualnie w drodze mandatu wymierzanego przez policjanta albo strażnika straży gminnej do 500 zł), o czym stanowi art. 10 ust. 2b u.c.p.g. Z drugiej zaś strony wójt uprawniony będzie do wydania w stosunku do tego właściciela decyzji administracyjnej określającej wysokość koniecznej do uiszczania na rzecz gminy opłaty śmieciowej, o czym stanowi art. 6o ust. 1 u.c.p.g.
Mateusz Karciarz
Administracyjna kara do 1 mln zł zamiast grzywny do 5000 zł
Zmodyfikowano przepisy o wysokości sankcji i zasady karania za nieprawidłowości w gospodarowaniu odpadami – i to nie tylko tymi komunalnymi. Ustawodawca tłumaczy to koniecznością walki z szarą strefą i nielegalnym obrotem.
W ramach nowelizacji ustawy o czystości i porządku w gminie, niejako przy okazji, rząd postanowił wprowadzić zmiany w przepisach regulujących odpowiedzialność karną i administracyjno-karną przedsiębiorców na gruncie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 779; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1648; dalej: ustawa o odpadach, u.o.). Przede wszystkim poszerzono katalog deliktów administracyjnych zagrożonych sankcją administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Sankcja taka będzie mogła być nałożona od 23 września za:
  • zlecanie wykonywania obowiązku gospodarowania odpadami podmiotom, które nie uzyskały wymaganych decyzji lub wymaganego wpisu do rejestru, wbrew przepisom art. 27 ust. 2 u.o.,
  • nieprowadzenie ewidencji odpadów albo prowadzenie tej ewidencji w sposób nieterminowy lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym.
Oznacza to istotną zmianę dla przedsiębiorców: dotychczas te same działania stanowiły wykroczenia karane grzywną, wymierzaną najczęściej w drodze mandatu do 500 zł. Jak możemy przeczytać w uzasadnieniu projektu nowelizacji, celem takiej zmiany jest zwiększenie skuteczności działania Inspekcji Ochrony Środowiska w zakresie zwalczania gospodarki odpadami niezgodnej z przepisami oraz zdyscyplinowanie podmiotów działających w branży odpadowej.
Obecny stan prawny
Artykuł 175 u.o. stanowił dotychczas, że wykroczenie popełnia ten, kto będąc posiadaczem odpadów, zleca gospodarowanie nimi podmiotom, które nie uzyskały decyzji lub wymaganego wpisu do rejestru (a więc wbrew wymogom z art. 27 ust. 2 u.o.). Czyn ten był zagrożony do tej pory karą grzywny (od 20 do 5000 zł) bądź karą aresztu (od 5 do 30 dni). Ponadto na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 4 u.o. wojewódzki inspektor ochrony środowiska (WIOŚ) mógł w drodze decyzji wstrzymać działalność posiadacza odpadów (to ostatnie nie ulegnie zmianie po wejściu w życie nowelizacji). Przedmiotem nowelizacji jest także art. 180 ust. 1 u.o., zgodnie z którym wykroczeniem było dotychczas nieprowadzenie ewidencji odpadów albo prowadzenie tej ewidencji w sposób nieterminowy lub niezgodny ze stanem rzeczywistym. Ten czyn zagrożony był karą grzywny (od 20 do 5000 zł).
Teraz w drodze decyzji
Zgodnie z nowymi przepisami zarówno za powierzenie gospodarowania odpadami podmiotom z szarej strefy, tj. takim, które nie uzyskały wymaganych decyzji lub wymaganego wpisu do rejestru, jak i za nieprawidłowości w ewidencjonowaniu odpadów WIOŚ będzie mógł nałożyć na przedsiębiorców administracyjną karę pieniężną.
Po wejściu w życie nowelizacji czyny te będą znajdowały się w katalogu zawartym w art. 194 ust. 1 u.o. (jako odpowiednio nowo dodane do tego artykułu pkt 3a i 5b). Dobrem chronionym przez ustawodawcę jest zatem nadal interes publiczny, rozumiany jako dbałość o gospodarowanie odpadami wyłącznie przez upoważnione do tego podmioty oraz rzetelne prowadzenie ewidencji odpadów – zmiana dotyczy jedynie kwalifikacji takiego naruszenia (z wykroczeniowej na administracyjnokarną) oraz możliwych do zastosowania sankcji.
Poza sankcjami o charakterze pieniężnym należy pamiętać także o dalej idących skutkach zmiany sankcji wykroczeniowej na administracyjną. Zgodnie z art. 46 ust. 1e u.o. wymierzenie trzech administracyjnych kar pieniężnych w ciągu 10 lat na łączną kwotę przekraczającą 150 tys. zł powoduje obligatoryjną odmowę wydania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, czyli de facto skutkuje zakazem ubiegania się o nie przez 10 lat.
Nie jest to dobra wiadomość dla przedsiębiorców, zwłaszcza w związku z omawianą wyżej drugą zmianą w katalogu deliktów. Nieprawidłowości w ewidencjonowaniu są bowiem powszechne, w dodatku często bywają niezamierzone i niewielkiej wagi. W toku prac legislacyjnych przedstawiciele branży zwracali uwagę, że zarówno na kwestie terminowości, jak i prawidłowości ewidencjonowania odpadów w pewnej mierze nadal wpływają niedoskonałości systemu Bazy danych o odpadach, za które dodatkowe ryzyko ponosić będą przedsiębiorcy. I alarmowali, że w efekcie ‒ poza oczywistym obciążeniem o charakterze finansowym – błędy mogą w skrajnych wypadkach skutkować brakiem możliwości uzyskania nowego zezwolenia bądź zmiany dotychczasowej decyzji, a w konsekwencji niemożliwością dalszego prowadzenia działalności gospodarczej.
Dodatkowo, jeżeli chodzi o powierzenie gospodarowania odpadami podmiotom, które nie uzyskały wymaganych decyzji lub wymaganego wpisu, należy również pamiętać o art. 32 ust. 1 pkt 4 u.o., zgodnie z którym WIOŚ mógł w drodze decyzji wstrzymać działalność posiadacza odpadów. W tym zakresie nowelizacja nie wprowadza zmian.
Nowa dolna granica
Nowelizacja zmienia też dolną granicę wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za wszystkie czyny wymienione w katalogu zawartym w art. 194 ust. 1 u.o. Katalog ten jest dość obszerny, już do tej pory obejmował 14 różnych naruszeń, w tym m.in.:
  • transport odpadów niezgodnie z wymaganiami,
  • magazynowanie odpadów niezgodnie z wymaganiami,
  • nieprowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów albo prowadzenie tego systemu niezgodnie z przepisami.
Dotychczasowy art. 194 ust. 3 u.o., regulujący wysokość sankcji za czyny wskazane w ust. 1 tego artykułu, przewidywał, że administracyjna kara pieniężna może zostać wymierzona w wysokości od 5000 zł do 1 mln zł. Po zmianach górna granica pozostała bez zmian, natomiast dolna została obniżona: kara ta będzie mogła zostać wymierzona w wysokości nie niższej niż 1000 zł. Wydaje się, że nastąpiło to m.in. z uwagi na omawiane poszerzenie katalogu czynów zagrożonych administracyjną karą pieniężną, za które dotychczas możliwe było wymierzenie kary wielokrotnie niższej niż dolna granica administracyjnej kary pieniężnej sprzed nowelizacji. przykłady 7 i 8

Przykład 7

Zlecanie odbioru śmieci podejrzanym podmiotom przestanie się opłacać
Spółka Y wytworzyła odpady, które przekazała innemu przedsiębiorcy. Nie zweryfikowała jednak, że podmiot ten nie ma stosownego zezwolenia umożliwiającego mu przejęcie tych odpadów.
Dotychczas takie działanie mogło być sankcjonowane karą grzywny do 5000 zł lub karą aresztu. Karę tę ponosiła osoba fizyczna, która w ramach działalności spółki Y rzeczywiście zawiniła w tym przedmiocie. Po zmianie działanie takie sankcjonowane jest administracyjną karą pieniężną w wysokości od 1000 zł do 1 mln zł. Sankcję poniesie sama spółka Y.

Przykład 8

Fałszowanie ewidencji bardziej ryzykowne
Spółka Z w sposób nieprawidłowy prowadzi ewidencję odpadową za pośrednictwem rejestru BDO. Zdarza się, że niektórych przewozów nie wpisuje do BDO, np. gdy przewozi odpady, które nie są objęte posiadanym przez nią zezwoleniem.
Dotychczas za nieprawidłowe prowadzenie ewidencji lub jej fałszowanie groziła kara grzywny, która była wymierzana osobie fizycznej odpowiedzialnej w ramach podmiotu za prowadzenie tej ewidencji. Po zmianie za to przewinienie wymierzana będzie administracyjna kara pieniężna bezpośrednio spółce Z, a jej wysokość będzie mogła wynieść od 1000 zł do 1 mln zł.
Działalność bez zezwolenia: więcej w gestii WIOŚ
Nowelizacja zawiera również pewne zmiany dotyczące odpowiedzialności podmiotów, które zbierają lub przetwarzają odpady bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie z dotychczasowym art. 194 ust. 4 u.o. był to delikt zagrożony administracyjną karą pieniężną w wysokości od 10 tys. zł do 1 mln zł. Obecnie dolną granicę zmniejszono do 1000 zł. W uzasadnieniu nowelizacji ustawodawca wskazał, że motywacją stojącą za zmianami są niewspółmiernie duże obciążenia względem dokonanego naruszenia prawa, nakładane najczęściej na małych przedsiębiorców bądź instytucje pożytku publicznego, co pogłębia ich trudną sytuację w dobie epidemii wirusa SARS-CoV-2. Dodatkowo nowelizacja sprecyzowała, że administracyjna kara pieniężna za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez zezwolenia nie będzie mogła zostać wymierzona, jeśli za to samo naruszenie może zostać jednocześnie ustalona opłata podwyższona, o której mowa w art. 293 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (art. 194 ust. 2 u.o.). Do tej pory art. 194 ust. 2 u.o. zastrzegał taki zakaz tylko w odniesieniu do czynów wymienionych w ust. 1.
Jednocześnie ustawodawca postanowił o pozostawieniu Inspekcji Ochrony Środowiska większej swobody i uznaniowości w kształtowaniu sankcji za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Wynika to z dwóch zmian.
Po pierwsze, obecnie wymiar kary za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez zezwolenia jest określany na podstawie załącznika nr 6 do ustawy o odpadach (wzoru), który stanowi, że wysokość administracyjnej kary pieniężnej to co do zasady iloczyn objętości bryły zgromadzonych nielegalnie odpadów i odpowiedniej stawki za 1 m sześc. Taki sposób nakładania kary prowadził do licznych wątpliwości i problemów praktycznych. Od teraz, zgodnie z nowym brzmieniem art. 194 ust. 7 u.o., WIOŚ będzie mógł wymierzać administracyjną karę pieniężną tak samo jak za gospodarowanie odpadami niezgodnie z zezwoleniem. WIOŚ może zatem wymierzyć karę w sposób dowolny, w granicach ustawowych widełek oraz przy uwzględnieniu ilości i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów oraz dyrektywy wymiaru kary określonej w art. 199 u.o. przykład 9

Przykład 9

Inspektor nie będzie zobowiązany sztywnym wzorem
Spółka X prowadzi działalność polegającą na zbieraniu odpadów. Nie ma przy tym wymaganego prawem zezwolenia. Dotychczas wymierzając karę, WIOŚ brał pod uwagę ilość zebranych odpadów i stawkę opłaty za 1 m sześc. odpadów (100 zł, 300 zł lub 600 zł – w zależności od ich rodzaju, zgodnie z załącznikiem nr 6 do u.o.). Tym samym np. w przypadku zbierania bez zezwolenia 100 m sześc. odpadów innych niż niebezpieczne kara wynosiła sztywno 30 000 zł (100 ton x 300 zł stawki kary). Należy przy tym pamiętać, że kara nie mogła być niższa niż 10 000 zł (nawet w przypadku gdy z wyliczenia taka wychodziła). Wraz z wejściem w życie nowelizacji WIOŚ samodzielnie będzie decydować, jaka będzie wysokość tej kary w przedziale od 1000 zł do 1 mln zł. ©℗
Po drugie, zgodnie z art. 194a u.o., jeśli administracyjna kara pieniężna była wymierzana po raz drugi lub kolejny, to musiała zostać wymierzona obligatoryjnie w wysokości dwukrotności kwoty obliczonej zgodnie ze wzorem. Przepis ten został uchylony omawianą nowelizacją. Miarkowanie drugiej i kolejnej administracyjnej kary pieniężnej może zatem nastąpić na zasadach ogólnych właściwych dla tego deliktu.
Przepisy przejściowe
Zgodnie z przepisami przejściowymi, jeśli wykroczenia, o których mowa w uchylanym art. 175 u.o. (czyli naruszenie warunków zlecenia wykonania obowiązku gospodarowania odpadami) i art. 185 ust. 1 u.o. (naruszenie obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów), zostały popełnione do dnia wejścia w życie nowelizacji, to zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe. Podobnie, jeśli naruszenie w zakresie zbierania lub przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia zostało stwierdzone przed dniem wejścia w życie ustawy, to zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe. Dla stosowania dotychczasowych reguł nie wystarczy zatem tylko popełnienie czynu przed dniem wejścia w życie ustawy, a konieczne jest stwierdzenie takiego naruszenia przez uprawniony organ.
Powyższe zmiany należy ocenić negatywnie. Jest to bowiem złamanie funkcjonującej w materialnym prawie karnym zasady wstecznego działania ustawy względniejszej. Zgodnie z tą zasadą, jeśli pomiędzy chwilą popełnienia czynu a chwilą orzekania o odpowiedzialności dojdzie do zmiany ustawy w taki sposób, że ustawa nowa jest dla sprawcy względniejsza, to zastosowanie powinna znaleźć nowa ustawa. Na ten problem zwrócił uwagę Senat na etapie procedowania projektu nowelizacji. Sejm zaproponowaną przez izbę wyższą poprawkę jednak odrzucił. ©℗
Tabela. Wybrane sankcje z ustawy o odpadach po nowemu
Rodzaj czynu Co groziło przed nowelizacją Jak można ukarać po 23 września br.
Zlecanie gospodarowania odpadami podmiotom, które nie uzyskały decyzji lub wymaganego wpisu do rejestru Zgodnie z art. 175 u.o. (uchylanym z dniem wejścia w życie nowelizacji) było to wykroczenie. Groziła za to:– kara grzywny (od 20 zł do 5000 zł), albo– kara aresztu (od 5 do 30 dni). Nowo dodany art. 194 ust. 1 pkt 3a u.o., stanowi, że za ten czyn może zostać nałożona administracyjna kara pieniężna od 1000 zł do 1 mln zł. Ponadto istnieje możliwość odmowy wydania decyzji z uwagi na poprzednio wymierzone kary. Nie ma już kary aresztu.
Nieprowadzenie ewidencji odpadów albo prowadzenie tej ewidencji w sposób nieterminowy lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym Zgodnie z uchylanym art. 180 ust. 1 u.o. było to wykroczenie.Groziła za to kara grzywny (od 20 zł do 5000 zł). Nowy art. 194 ust. 1 pkt 5b u.o. wprowadza sankcję administracyjną, tj.– administracyjną karę pieniężną w wysokości od 1000 zł do 1 mln zł,– możliwość odmowy wydania decyzji z uwagi na poprzednio wymierzone kary.
Zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia Zgodnie z dotychczasowym art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach był to delikt zagrożony administracyjną karą pieniężną w wysokości od 10 tys. zł do 1 mln zł. Zmieniony art. 194 ust. 4 u.o. zmniejsza dolną granicę administracyjnej kary pieniężnej do 1000 zł. Natomiast górna granica pozostanie na poziomie 1 mln zł. Zmieni się zasada wyliczania sankcji.
Naruszenia wskazane w dotychczasowym art. 194 ust. 1 u.o., tj.:1) zmiana klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne, o której mowa w art. 5, przez ich rozcieńczanie lub mieszanie ze sobą albo z innymi odpadami, substancjami lub materiałami, prowadzące do obniżenia początkowego stężenia substancji niebezpiecznych do poziomu niższego niż poziom określony dla odpadów niebezpiecznych;2) mieszanie odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów, mieszanie odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne lub mieszanie odpadów niebezpiecznych z substancjami, materiałami lub przedmiotami, w tym rozcieńczanie substancji, o którym mowa w art. 21 ust. 1, lub mieszanie tych odpadów, wbrew warunkom, o których mowa w art. 21 ust. 2; 2a) transport odpadów niezgodnie z wymaganiami, o których mowa w art. 24;2b) magazynowanie odpadów niezgodnie z wymaganiami, o których mowa w art. 25 ust. 1‒6;2c) nieprowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów albo prowadzenie tego systemu niezgodnie z przepisami art. 25 ust. 6a;2d) przekazywanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, przeznaczonych do składowania, do instalacji komunalnej niezgodnie z przepisem art. 29a ust. 2;3) zbieranie odpadów wbrew zakazom, o których mowa w art. 23 ust. 2;4) nieutrzymywanie zabezpieczenia roszczeń wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 48a ust. 11, lub niezłożenie wniosku o zmianę formy lub wysokości zabezpieczenia roszczeń zgodnie z art. 48a ust. 8;5) prowadzenie działalności w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1, bez wymaganego wpisu do rejestru;5a) nieumieszczanie numeru rejestrowego na dokumentach sporządzanych w związku z prowadzoną działalnością, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 63;6) dokonanie zrzutu olejów odpadowych do wód, gleby lub ziemi, wbrew zakazowi, o którym mowa w art. 93;7) rozcieńczanie lub sporządzanie mieszanin odpadów ze sobą lub z innymi substancjami lub przedmiotami, o którym mowa w art. 122 ust. 3;8) wydobywanie odpadów, niezgodnie z przepisami, o których mowa w art. 143 ust. 2 i art. 144;9) przekazywanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych do termicznego przekształcania niezgodnie z przepisami art. 158 ust. 3 i 4. Zgodnie z art. 194 ust. 3 u.o. administracyjna kara pieniężna za te naruszenia mogła być wymierzona w wysokości od nie mniej niż 5000 zł do 1 mln zł. Zmieniony 194 ust. 3 u.o. obniża dolną wysokość administracyjnych kar pieniężnych do 1000 zł, górna granica pozostaje w wysokości 1 mln zł.
Zuzanna Czeszak, Karol Kupień
Mniejsza rola WIOŚ w procedurze wydawania zezwoleń odpadowych
Wojewódzkie inspekcje ochrony środowiska, które po nowelizacji mają wyraźnie więcej do powiedzenia w kwestii wysokości nakładanej kary, w innym obszarze straciły na znaczeniu. Zmniejszyła się bowiem ich rola w postępowaniach w sprawie wydawania zezwoleń.
Od wejścia bowiem w życie nowelizacji, tj. od 23 września 2021 r., organy właściwe dla wydania zezwoleń odpadowych (marszałek województwa, starosta lub – w wyjątkowych przypadkach – regionalny dyrektor ochrony środowiska) nie są już związane negatywną opinią wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (WIOŚ) o spełnieniu wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Dotyczy to:
  • zezwoleń na zbieranie odpadów,
  • zezwoleń na przetwarzanie odpadów, lub
  • pozwoleń na wytwarzanie odpadów uwzględniających zbieranie lub przetwarzanie odpadów.
I to zarówno w przypadku wydawania nowych pozwoleń i zezwoleń, jak i w przypadku dokonywania zmian w tych już posiadanych.
Jak było dotychczas
Warto przy tym zauważyć, że jest to w pewnym sensie powrót do stanu prawnego sprzed 5 września 2018 r., czyli sprzed wejścia w życie jednej z największych i najistotniejszych w ostatnich latach nowelizacji ustawy o odpadach, tj. ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1592) – jednak z pewnymi odmiennościami.
Przypomnijmy zatem, jak było wcześniej:
Do 4 września 2018 r. Na mocy ustawy z 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1893) do ustawy o odpadach został dodany art. 41a, który wszedł w życie 1 stycznia 2016 r. Od tej daty, przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia odpadowego, właściwy organ musi zwrócić się do WIOŚ oraz do komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej o przeprowadzenie kontroli instalacji, obiektu budowlanego albo miejsca magazynowania odpadów w zakresie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Kontrola WIOŚ kończy się niezaskarżalnym postanowieniem. Przy czym pierwotnie postanowienie WIOŚ nie było wiążące dla organu wydającego stosowne zezwolenie lub pozwolenie, a przepis odnosił się wyłącznie do uprawnień do przetwarzania odpadów.
Od 5 września 2018 r. Od tej daty w razie negatywnej opinii Inspekcji Ochrony Środowiska organ właściwy dla wydania pozwolenia musiał odmówić wydania decyzji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Zmiana nastąpiła na mocy wspomnianej nowelizacji z 20 lipca 2018 r. Uzyskanie pozytywnej opinii WIOŚ było zatem obligatoryjną przesłanką do uzyskania zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami. Co przy tym niezwykle istotne, opinia (nawet wtedy, gdy była negatywna) nie mogła być zakwestionowana wcześniej niż w odwołaniu od decyzji odmownej.
Pomocniczy charakter
Po dokonanych w ramach najnowszej nowelizacji zmianach opinia WIOŚ nie będzie już rozstrzygająca. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 41a ust. 4 u.o., który wszedł w życie 23 września br., opinia wydana przez WIOŚ będzie miała charakter jedynie pomocniczy – w tym sensie, że organy ochrony środowiska (czyli: marszałkowie województw, starostowie i regionalni dyrektorzy ochrony środowiska) będą mogły wydać lub odmówić wydania zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami niezależnie od wyników kontroli środowiskowej. Nie oznacza to, że wydanie decyzji zostanie całkowicie pozostawione uznaniu organu. Nowelizacja przewiduje, że wydanie zezwolenia lub pozwolenia ‒ mimo negatywnej opinii WIOŚ co do spełniania wymogów określonych w przepisach ochrony środowiska ‒ jest możliwe, ale tylko jeśli organ stwierdzi, że niespełnienie tych wymogów nie spowoduje powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.
Powstaje pytanie, czy zmiana była potrzebna. Jak wynika z uzasadnienia do projektu nowelizacji, w toku prac legislacyjnych rozważano dopuszczenie ścieżki odwoławczej od postanowień WIOŚ (zażalenie do organu wyższego stopnia oraz ewentualne postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym). Ustawodawca słusznie zauważył jednak, że takie rozwiązanie będzie się wiązało z wysokim prawdopodobieństwem dużych opóźnień w postępowaniach w przedmiocie wydania decyzji. Ostatecznie zdecydowano się na zmianę charakteru prawnego opinii wydawanych w formie postanowień przez WIOŚ.
W uzasadnieniu projektu nowelizacji w żadnym miejscu nie wskazano jednak, jakie jest ratio legis wprowadzonej zmiany i połowicznego powrotu do zasady, że to po stronie organu wydającego decyzję należy pozostawić ostateczną ocenę co do bezpieczeństwa środowiskowego instalacji i urządzeń. Niewątpliwie jednak jest to modyfikacja, którą na pewno pozytywnie ocenią przedsiębiorcy i organy właściwe dla wydawania zezwoleń i pozwoleń. Nieznaczne nieprawidłowości instalacji i urządzeń wykorzystywanych przy gospodarce odpadami (które nie rodzą ryzyka powstania zagrożenia), dotychczas skutkujące wydaniem opinii negatywnej, nie będą już obowiązkowo implikowały decyzji odmownej i konieczności przeprowadzenia nowego postępowania. przykład 10

Przykład 10

Przesądzi starosta
Podmiot X złożył wniosek do starosty o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Po przeprowadzonej kontroli WIOŚ wydał postanowienie negatywnie opiniujące spełnianie wymogów określonych w przepisach ochrony środowiska. Dotychczas, tj. przed 23 września 2021 r., organ wydający zezwolenie związany był treścią tej negatywnej opinii i zobligowany był do wydania odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Po wejściu w życie nowelizacji, mimo negatywnej opinii WIOŚ, organ może udzielić wnioskowanego zezwolenia, jeśli dojdzie do wniosku, że nie spowoduje to powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.
Czy opinia inspekcji na pewno jest zbędna
Z innej jednak strony warto w tym miejscu przypomnieć, że wprowadzenie obligatoryjnej kontroli instalacji i urządzeń przez WIOŚ, zamiast kontroli przeprowadzanej przez organy właściwe dla wydawania zezwoleń i pozwoleń, miało swoje uzasadnienie. Zauważmy zresztą, że w pierwotnym brzmieniu projektu ustawy wprowadzającej art. 41a u.o. ramka 2 obowiązkowa kontrola WIOŚ miała dotyczyć wyłącznie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Wówczas jednak w toku prac zauważono, że powierzenie wyspecjalizowanej Inspekcji Ochrony Środowiska sprawdzenia urządzeń i instalacji jest zasadne z punktu ochrony środowiska i bezpieczeństwa również w przypadku innych kategorii odpadów.

Ramka 2

Jak zmieniał się art. 41a ust. 4 ustawy o odpadach
od 1 stycznia 2016 r. do 4 września 2018 r.
„W przypadku postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska właściwy organ może odmówić wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie odpadów”.
od 5 września 2018 r. do 22 września 2021 r.
„W przypadku postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów”.
od 23 września 2021 r.
„W przypadku postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Właściwy organ, mimo postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, może wydać zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów lub pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jeżeli stwierdzi, że niespełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska nie spowoduje powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska”.
Praktyka pokaże, w jakim stopniu organy wydające decyzje będą traktować opinie WIOŚ jako wiążące i czy zdecydują się na udzielanie zezwoleń i pozwoleń związanych z gospodarką odpadami dla instalacji i urządzeń wykazujących nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska.
Zakres kontroli
Poza powyższymi nowelizacja objęła swoim zakresem także kwestie związane z zakresem kontroli instalacji wykorzystywanych przy gospodarce odpadami.
Po pierwsze, kontrole zarówno WIOŚ, jak i komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej będą mogły dotyczyć całości lub części instalacji. Zmiana miała na celu usunięcie wątpliwości przy interpretacji przepisów zwłaszcza w przypadku prowadzenia postępowań w przedmiocie zmiany i aktualizacji pozwoleń odnoszących się do części instalacji. W tym zakresie pojawiał się bowiem pogląd o konieczności przeprowadzenia kontroli w odniesieniu do całej instalacji.
Po drugie, nowelizacja dodaje art. 41a ust. 2a u.o. Zgodnie z nim przedmiotem kontroli WIOŚ nie będzie spełnianie wymagań ochrony środowiska wynikających z najlepszych dostępnych technik, o których mowa w art. 204 ust. 1 prawa ochrony środowiska, o ile kontrolowana instalacja jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego.
Czy negatywną opinię WIOŚ przedsiębiorca może zaskarżyć lub w inny sposób kwestionować?
Negatywna opinia WIOŚ, w związku z brakiem zmiany przez nowelizację art. 41a ust. 3 u.o., w dalszym ciągu jest niezaskarżalna, co oznacza, że możliwe jest jej kwestionowanie dopiero na etapie odwołania od decyzji w przedmiocie zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów (stosownie do art. 142 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego; t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1491).
Co może przesądzić, że pomimo negatywnej opinii WIOŚ decyzja będzie pozytywna dla przedsiębiorcy?
Pozytywna decyzja dla przedsiębiorcy, mimo negatywnej opinii WIOŚ, będzie możliwa wyłącznie w przypadku, gdy organ uzna, że niespełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska nie spowoduje powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Należy mieć jednak na uwadze to, że organom WIOŚ przysługują – stosownie do art. 16a ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1070) – prawa strony w tego rodzaju postępowaniach. Oznacza to, że WIOŚ będzie uprawniony do złożenia odwołania od decyzji udzielającej zezwolenia odpadowego mimo negatywnej opinii.
Straż pożarna: zasady po staremu
Warto zauważyć, że ustawodawca nie zdecydował się na analogiczne zmiany co do opinii wydawanej przez komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. W razie negatywnej opinii w zakresie ochrony przeciwpożarowej organ wydający zezwolenie lub pozwolenie pozostanie, jak dotychczas, zobligowany do odmowy jego wydania. Zapewne wpływ na to miały liczne pożary składowisk odpadów, które stanowiły przyczynek do wprowadzenia obowiązkowej oceny ochrony przeciwpożarowej instalacji i urządzeń w 2018 r. przykład 11 ©℗

Przykład 11

Negatywna opinia z PSP zniweczy plany
Podmiot X złożył wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Po przeprowadzonej kontroli komendant PSP wydał postanowienie negatywnie opiniujące spełnianie wymogów przeciwpożarowych. Zarówno w stanie prawnym sprzed nowelizacji, jak i już w czasie jej obowiązywania organ jest związany tą negatywną opinią i zobligowany do odmowy wydania zezwolenia.
Zuzanna Czeszak, Mateusz Karciarz
Nowości w magazynowaniu i monitoringu wizyjnym
Przedsiębiorców niewątpliwie ucieszy to, że złagodzono nieco wymogi wyśrubowane przy okazji poprzednich nowelizacji. Między innymi wyeliminowano różnicę w maksymalnym terminie czasowego przetrzymywania dla poszczególnych rodzajów odpadów, wprowadzając dla wszystkich maksymalny trzyletni okres.
W ostatnich latach ustawa o odpadach była wielokrotnie nowelizowana. Jednym z głównych celów ustawodawcy była chęć jak najskuteczniejszego zwalczania patologii związanych z nielegalnym gospodarowaniem odpadami. Z tego m.in. powodu wielokrotnie zmieniano przepisy o magazynowaniu, w tym o czasie jego trwania.
Magazynowanie odpadów z założenia jest ograniczone czasowo. Jak wynika bowiem z definicji – jest to czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów i obejmuje: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego ich zbieranie, magazynowanie odpadów przez prowadzącego ich przetwarzanie. Jest zatem etapem przejściowym w obrocie odpadami. To, jak długi może być ten etap, zależy od ustawodawcy, który w ciągu ostatnich lat wielokrotnie zmieniał swoje stanowisko w tej sprawie. Tym razem zmów doszło do znacznego zwrotu: obecna nowelizacja eliminuje rozróżnienie w przedmiocie maksymalnego terminu magazynowania dla poszczególnych rodzajów odpadów i wprowadza dla nich wszystkich maksymalny trzyletni okres.

zmiana 1: ten sam okres dla wszystkich

Ustawodawca istotnie zmienił brzmienie art. 25 ust. 4 u.o., który obecnie wskazuje, że odpady, z wyjątkiem tych przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność tego wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez trzy lata.
Zmieniono tym samym dotychczasowe rozróżnienie czasowe dla magazynowania odpadów niebezpiecznych, odpadów palnych, niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych oraz dla pozostałych odpadów. Do tej pory te odpady w skrócie nazywane niebezpiecznymi mogły być magazynowane nie dłużej niż rok. Pozostałe odpady – nie dłużej niż trzy lata.
To kolejna już zmiana w historii art. 25 ust. 4 u.o. Początkowo mowa była o trzyletniej możliwości magazynowania, bez rozróżnienia na poszczególne rodzaje odpadów, potem wprowadzono ogólny termin jednoroczny, a następie rozróżnienie terminów dla odpadów niebezpiecznych (rok) i pozostałych (trzy lata). Wszystkie te zmiany starały się utrzymać zasadę złotego środka pomiędzy walką z nielegalnym gospodarowaniem odpadami a unikaniem nadmiernego utrudniania prowadzenia działalności przedsiębiorcom legalnie magazynującym odpady. Jak jednak widać, obecna nowelizacja oznacza w zasadzie powrót do generalnego terminu trzech lat na magazynowanie wszystkich rodzajów odpadów.
Autorzy projektu nowelizacji stwierdzili w jego uzasadnieniu, że powrót do umożliwienia magazynowania wszystkich rodzajów odpadów (poza kierowanymi do składowania) przez trzy lata jest możliwy z powodu istnienia w ustawie o odpadach wielu instrumentów mających na celu wyeliminowanie problemu nielegalnego gospodarowania odpadami, którymi są: rozporządzenie w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów, zabezpieczenie roszczeń, obowiązek zainstalowania monitoringu wizyjnego, konieczność zapewnienia ochrony przeciwpożarowej, wymóg posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, wyższe kary.
Trudno się nie zgodzić, że ostatnie zmiany w ustawie o odpadach zdecydowanie dążyły do wprowadzenia większej kontroli i urealnienia stosowanych zabezpieczeń w zakresie magazynowania odpadów. Mając jednak na uwadze dotychczasową burzliwą historię omawianego przepisu, trudno na razie ocenić, jak długo utrzymają się najnowsze zasady oraz jakie będą praktyczne skutki tej zmiany.
Wydaje się jednak, że dla przedsiębiorców ujednolicenie terminu magazynowania dla wszystkich rodzajów odpadów będzie zmianą jak najbardziej korzystną. Dotychczas magazynowanie odpadów palnych było np. możliwe maksymalnie przez rok. Problemem było jednak to, że ustawa nie określała w sposób enumeratywny i jednoznaczny, które odpady za takie należy uznawać, a tym samym, czy rzeczywiście dany odpad jest możliwy do magazynowania przez rok czy przez trzy lata. Po zmianie takiego problemu już nie będzie, bo wszystkie odpady (również te o właściwościach palnych) będą mogły być magazynowane przez trzy lata. przykład 12

Przykład 12

Mniej stresu z powodu mijającego czasu i niższy dolny limit kar
Przedsiębiorca zajmujący się przetwarzaniem odpadów magazynuje odpady niebezpieczne, które poddaje przetworzeniu. Przed 23 września mógł takie odpady składować tylko przez rok. Jeżeli przekroczył ten czas, nawet o dzień, to groziła mu administracyjna kara pieniężna w wysokości od 5000 zł do 1 mln zł. Po zmianach odpady może składować nawet trzy lata – dopiero po przekroczeniu tego terminu grozić mu będzie administracyjna kara pieniężna. Co więcej, będzie mogła być wymierzona w minimalnej wysokości 1000 zł (maksymalna wysokość pozostaje bez zmian, a więc 1 mln zł).

zmiana 2: hałda już bez karkołomnie wyliczanego limitu

Analogiczna idea ułatwienia życia uczciwie działającym przedsiębiorcom uzasadnia według autorów projektu uchylenie art. 25 ust. 4a u.o., który w praktyce stwarzał niekiedy liczne problemy interpretacyjne. Przepis ten wprowadzał zasadę, że w ramach procesu zbierania odpadów maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, które w tym samym czasie mogą być magazynowane, nie może przekroczyć określonego w tym przepisie poziomu. A ten poziom przepis określał w dość zawiły sposób, mianowicie jako połowę „maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku, określonej w zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów lub pozwoleniu na wytwarzanie odpadów uwzględniającym zbieranie lub przetwarzanie odpadów”. Jak nietrudno się domyślić, to mocno komplikowało życie przedsiębiorcom. Obecnie obostrzenia te zostały przez ustawodawcę wyeliminowane.

zmiana 3: odpady niepalne bez kamery

Dodatkowo zmodyfikowano przepisy określające zakres odpadów, których magazynowanie zgodnie z ustawą o odpadach nie wymaga prowadzenia monitoringu. Nowe brzmienie otrzymał art. 25 ust. 6j u.o., który dotyczy właśnie zwolnienia z obowiązku stosowania wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów.
Do tej pory przepis ten wskazywał, że zwolnienie dotyczy wyłącznie popiołów, żużli, gipsów, fosfogipsów i wydobytej w trakcie robót budowlanych niezanieczyszczonej gleby lub ziemi. Po zmianie katalog odpadów został poszerzony i dotyczy już wszystkich odpadów wymienionych w załączniku nr 2a do u.o. oraz odpadów uznanych za niepalne, które zgodnie z art. 3 ust. 3c u.o. nie są odpadami niebezpiecznymi. Załącznik nr 2a zawiera niewyczerpujący wykaz kategorii odpadów niepalnych. Na marginesie warto wskazać, że nowelizacja poszerza również sam katalog odpadów ujętych w tym załączniku.
Ustawodawca uznał, że dla tej kategorii odpadów monitoring nie jest niezbędny, a utrzymanie regulacji w obecnym brzmieniu powoduje jedynie wzrost kosztów prowadzenia działalności oraz nierówne traktowanie podmiotów gospodarujących odpadami niepalnymi. Zmiana ta jest jak najbardziej celowa – w praktyce trudne do zrozumienia było dotychczasowe różnicowanie zasad jedynie w stosunku do określonej grupy odpadów niepalnych.

zmiana 4: inspektor będzie mógł się zalogować

Druga ze zmian dotyczących monitoringu doprecyzowuje przepisy na temat uprawnień WIOŚ w zakresie dostępu do monitoringu składowiska odpadów lub miejsca magazynowania odpadów. Jest w rzeczywistości tylko drobnym uzupełnieniem obecnej regulacji. Ustawodawca dodał bowiem zdanie 2 do obecnego art. 25 ust. 6h u.o., który to zobowiązuje do przekazania WIOŚ „informacji umożliwiających logowanie do wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów w sposób zapewniający zachowanie tych informacji w poufności”. Przypomnijmy przy tym, że przedsiębiorca prowadzący magazynowanie odpadów lub zarządzający składowiskiem ma zapewnić dostępność obrazu w czasie rzeczywistym WIOŚ. Taki obowiązek, jak wynika z tego artykułu, ma każdy posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania:
  • zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów,
  • pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, lub
  • pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów.
Ustawodawca stwierdził jednak, że przepis ten powinien dodatkowo precyzować, że „Informacje te mogą podlegać weryfikacji przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, która polega na próbnym zalogowaniu się przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, w terminie ustalonym z podmiotem, którego ta weryfikacja dotyczy”.
Inaczej mówiąc, chodzi wyłącznie o to, by WIOŚ mógł sprawdzić, wspólnie z weryfikowanym podmiotem (tj. w jego obecności), jak w praktyce wygląda dostęp dla organu do wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów.
Podsumowując, wydaje się, że omawiane zmiany mają głównie na celu ujednolicenie systemu magazynowania odpadów. Ustawodawca uznał, że wprowadzone przez niego poprzednimi nowelizacjami inne, dodatkowe obostrzenia oraz instrumenty kontrolne odnoszące się do tej formy gospodarowania odpadami są na tyle skuteczne, że obecnie można przejść do etapu normalizowania nałożonych wcześniej ograniczeń oraz ujednolicania całego systemu dla jak najszerszego katalogu odpadów. Zmiany nie są rewolucyjne, jednak mogą stanowić istotne ułatwienie dla wielu przedsiębiorców, zwłaszcza finansowe, co z kolei, po licznych poprzednich nowelizacjach, można uznać za zaskakujące, ale potrzebne. ©℗

Ramka 3

Jak zmieniała się treść art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach
od 23 stycznia 2013 r. do 4 września 2018 r.
„Odpady, z wyjątkiem przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata”.
od 5 września 2018 r. do 5 września 2019 r.
„Odpady mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 1 rok”.
od 6 września 2019 r. do 22 września 2021 r.
„Odpady mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez:
1) 1 rok ‒ w przypadku magazynowania odpadów niebezpiecznych, odpadów palnych, niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych;
2) 3 lata ‒ w przypadku magazynowania pozostałych odpadów”.
od 23 września 2021 r.
„Odpady, z wyjątkiem odpadów przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata”.
Mateusz Karciarz, Karol Kupień
Drobne korekty w sprawozdawczości
Podmioty prowadzące instalacje komunalne powinny zwrócić uwagę na niewielkie modyfikacje w obowiązkach informacyjnych. Z kolei przedsiębiorcy odbierający odpady od właścicieli nieruchomości – na zmiany w przepisach o karach.

prowadzący instalacje komunalne: nowe pozycje w informacjach

Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakładają na liczne podmioty wiele obowiązków sprawozdawczych. Jednym z nich jest obowiązek nałożony na podmiot prowadzący instalację komunalną, wyrażony w art. 9oa u.c.p.g. Ustęp 1 tego artykułu stanowi, że „prowadzący instalację komunalną jest obowiązany przekazać przedsiębiorcy odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub gminie, z którymi ma zawarte umowy, informację o odpadach przekazanych mu przez tego przedsiębiorcę lub gminę, które poddał procesowi przygotowania do ponownego użycia, recyklingu lub przekazał w tym celu innemu posiadaczowi odpadów”.
A zatem obowiązek informacyjny, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy wyłącznie podmiotu prowadzącego instalację komunalną (dawniej tzw. RIPOK). Musi zaś być wypełniony przez niego wobec przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości oraz wobec gmin. Przy czym w odniesieniu do gminy taki obowiązek istnieje jedynie w sytuacji, kiedy ta zawarła z podmiotem prowadzącym instalację komunalną umowę obejmującą zagospodarowanie odpadów komunalnych. W przeciwnym razie obowiązek sprawozdawczy zostaje wyłączony. Obowiązki sprawozdawcze nałożono, by umożliwić przeprowadzenie kontroli, a ponadto służyć ma to prawidłowemu przygotowaniu przez wójta – na podstawie art. 9tb u.c.p.g. – analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi (zmiany te skorelowane są ze zmianami wprowadzonymi m.in. w art. 9tb ust. 1 u.c.p.g.). Na marginesie warto przy tym przypomnieć, że ww. obowiązek po stronie prowadzącego instalację komunalną powstaje z mocy prawa. Oznacza to, że nie jest konieczne uprzednie wezwanie podmiotu prowadzącego instalację komunalną do jego realizacji. Wystarczające jest spełnienie wskazanych wcześniej przesłanek.
Teraz więcej frakcji…
Mocą ostatniej nowelizacji omawiany obowiązek został częściowo zmodyfikowany: zmieniono zakres informacji przekazywanych w ramach tego sprawozdania. Istotne jest przy tym to, że nowe przepisy w tym zakresie nie wchodzą w życie 23 września 2021 r., kiedy zacznie obowiązywać zasadnicza część nowelizacji, a dopiero 1 stycznia 2022 r., co ma na celu niezmienianie zakresu sprawozdawczości w trakcie trwania okresu, którego dotyczy. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach precyzyjnie określa zakres informacji, który ma przekazać podmiot prowadzący instalację komunalną w art. 9oa ust. 2, dzieląc przy tym dane na trzy grupy. I tak od początku przyszłego roku należy w niej wskazać podmiotowi odbierającemu odpady komunalne lub gminie dane w zakresie:
1) rodzajów i masy odpadów komunalnych poddanych recyklingowi i przygotowanych do ponownego użycia oraz poddanych innym formom odzysku lub przekazanych w tym celu innemu posiadaczowi odpadów, wraz ze wskazaniem procesu odzysku, któremu zostały poddane odpady;
2) rodzajów i masy odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne przygotowanych do ponownego użycia, poddanych recyklingowi oraz poddanych innym formom odzysku lub przekazanych w tym celu innemu posiadaczowi odpadów wraz ze wskazaniem procesu odzysku, któremu został poddany odpad;
3) masy wytworzonych i poddanych składowaniu pozostałości z sortowania i pozostałości z mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych.
Zmiana dotyczy punktu pierwszego – w zakresie objętych nim rodzajów odpadów. Zgodnie z wersją sprzed nowelizacji (która będzie obowiązywać jeszcze do końca 2021 r.) składana informacja powinna zawierać dane o „rodzajach i masie odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła poddanych recyklingowi i przygotowanych do ponownego użycia lub przekazanych w tym celu innemu posiadaczowi odpadów wraz ze wskazaniem procesu odzysku, któremu został poddany odpad”. Jak zatem łatwo zauważyć, poszerzono katalog odpadów komunalnych objętych informacją – zamiast wybranych kilku frakcji, trzeba będzie uwzględnić wszystkie frakcje odpadów komunalnych przekazywanych do prowadzącego instalację komunalną.
…i więcej wyliczeń
Natomiast niezmieniony został wymóg dotyczący drugiej kategorii danych, jakie podmiot prowadzący instalację komunalną powinien przekazać, a mianowicie dane odnoszące się do masy odpadów komunalnych poddanych recyklingowi, przygotowanych do ponownego użycia oraz poddanych odzyskowi. W zakresie odpadów poddanych wspomnianym procesom ustawa odnosi obowiązek sprawozdawczy (informacyjny) do podania iloczynu średniego procentowego wskaźnika osiągniętego w danej instalacji, odpowiednio dla:
1) recyklingu, lub
2) przygotowania do ponownego użycia, lub
3) odzysku
‒ oraz łącznej masy odpadów komunalnych przekazanych przez gminę (art. 9oa ust. 3 u.c.p.g.).
W przypadku podmiotu prowadzącego instalację komunalną obowiązek odnosi się do podania danych dla każdego z rodzajów przetwarzania odpadów. Dlatego też w przypadku, gdy odpady komunalne poddane są jedynie np. procesowi recyklingu, zakres informacji będzie odnosił się jedynie do takiego sposobu ich przetworzenia. Warto przy tym również zauważyć, że zmiana w pierwszej kategorii informacji wpływa również na zakres danych przekazywanych w ramach kategorii drugiej (a więc trzeba wyliczyć odpowiednie wskaźniki dla wszystkich rodzajów odpadów – a będzie ich więcej).
Kolejna, trzecia, kategoria informacji na temat odpadów komunalnych to wskazanie masy pozostałości z sortowania i pozostałości z mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych poddanych składowaniu. Te dane mogą być podawane jako iloczyn średniego procentowego wskaźnika osiągniętego w danej instalacji dla poddanych składowaniu:
1) pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, lub
2) pozostałości z mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych
‒ oraz łącznej masy odpadów komunalnych przekazanych przez gminę.
Również w tym przypadku, mimo niezmienienia wymogów wobec trzeciej kategorii informacji, zmiana zakresu pierwszej kategorii wpływa na treść informacji, jakie przedsiębiorca lub gmina otrzyma w jej ramach.
Czy prowadzącemu instalację komunalną grozi sankcja za nieprzekazanie informacji przedsiębiorcom?
Warto zwrócić uwagę, że znowelizowane przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w dalszym ciągu nie wprowadzają sankcji za zaniechanie realizacji przedstawionego powyżej obowiązku lub też jego nierzetelne zrealizowanie. Ewentualną sankcję w tym zakresie gminy oraz podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości najczęściej samodzielnie określają w łączących je umowach z podmiotem prowadzącym instalację komunalną.

przepis o karach dla zbierających odpady

Dodatkową zmianą z punktu widzenia sprawozdawczości jest zmiana brzmienia art. 9xaa ust. 1 u.c.p.g., przewidującego sankcję dla podmiotów zbierających odpady komunalne za nieprawidłową realizację obowiązków sprawozdawczych.
W tym wypadku chodzi o obowiązek sprawozdawczy wyrażony w art. 9nb u.c.p.g. Otóż na jego mocy podmioty zbierające odpady komunalne są zobowiązane do sporządzania rocznego sprawozdania, które jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. Takie sprawozdanie powinno zawierać m.in. informacje o masie:
a) poszczególnych rodzajów zebranych odpadów komunalnych, ze szczególnym uwzględnieniem odpadów opakowaniowych, wraz ze wskazaniem nazwy i adresu instalacji, do których zostały przekazane zebrane odpady komunalne,
b) odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i do recyklingu, powstałych ze zebranych odpadów komunalnych.
Ewentualnej karze – stosownie do art. 9xaa ust. 1 u.c.p.g. – podlega podmiot zbierający odpady komunalne, z wyłączeniem podmiotu prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych (czyli podmiotu, o którym mowa w art. 9na u.c.p.g.). Przywołany przepis uległ zmianie z 23 września 2021 r. (czyli – w przeciwieństwie do wcześniej omawianego art. 9oa ust. 1 u.c.p.g. – z dniem wejścia w życie nowelizacji) i wprowadza zmianę porządkującą, wskazując, że karze podlega – ogólnie – podmiot zbierający odpady komunalne. Dotychczas przepis wskazywał, że odpowiedzialności podlega „podmiot zbierający odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła”.
Treść tego przepisu była niedopatrzeniem ustawodawcy, któremu umknęło to przy poprzednich nowelizacjach (zwłaszcza przy nowelizacji uruchamiającej sprawozdawczość odpadową za pośrednictwem rejestru BDO) – na co wskazuje brzmienie art. 9nb ust. 1 u.c.p.g. i jego zmiana dokonana z 13 sierpnia 2019 r. (mocą ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 1403).
Modyfikacja ta nie wprowadza natomiast żadnych nowych obowiązków dla podmiotów składających powyższe sprawozdanie.
Mateusz Karciarz, Maciej Łukaszewicz
Doprecyzowanie przepisów o zwolnieniu z zezwolenia dla PSZOK
Jedną z mniej komentowanych zmian, a przy tym jednak niezwykle istotną dla wielu przedsiębiorców i gmin, jest doprecyzowanie zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów w ramach punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK).
Zasadą obowiązującą na gruncie przepisów ustawy o odpadach jest to, że gospodarowanie odpadami polegające na ich zbieraniu lub przetwarzaniu wymaga stosowanego zezwolenia udzielanego w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ (najczęściej starosta albo marszałek województwa). Ustawodawca w ramach art. 45 ust. 1 u.o. wprowadził jednak wiele wyjątków. Jeden z nich odnosi się właśnie do zbierania odpadów w ramach PSZOK, teraz zaś został doprecyzowany mocą omawianej nowelizacji. Chodzi o pkt 11 w art. 45 ust. 1 u.o. Jego nowe brzmienie weszło w życie 23 września 2021 r., jednak – w ocenie samych projektodawców – zmiana polega jedynie na doprecyzowaniu „w związku z wątpliwościami interpretacyjnymi” (patrz: druk nr 1275 Sejmu RP IX kadencji).
Spory interpretacyjne
Na marginesie warto przypomnieć, że zwolnienie dla PSZOK wprowadzono do ustawy o odpadach 1 lutego 2015 r. – mocą ustawy z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 87). Z racji jednak tego, że owa nowela została przyjęta w konsekwencji wspólnego rozpatrywania przez Sejm dwóch projektów ustaw (patrz: druki nr 2377 i nr 2404 Sejmu RP VII kadencji), które następnie w toku procesu legislacyjnego w istotny i znaczny sposób ewoluowały, nie sposób w uzasadnieniach do tych projektów szukać wskazówek co do właściwego sposobu ich interpretowania. A wątpliwości takie powstały w praktyce. Przywołany art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o. dotychczas bowiem stanowił, że z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów zwalnia się PSZOK „prowadzony samodzielnie przez gminę lub wspólnie z inną gminą lub gminami”. Pytanie, jakie się w związku z tym pojawiało, brzmiało: czy z przywołanego zwolnienia mogą korzystać również spółki komunalne, których jednym z powierzonych zadań jest właśnie prowadzenie PSZOK. Wielu prawników w sposób nieuprawniony nadinterpretowywało to zwolnienie, rozciągając je również na spółki komunalne. Przyjmowali bowiem, że przez użyte w tym pojęcie „gminy” należy rozumieć każdą gminną jednostkę organizacyjną, a za taką na gruncie przepisów ustrojowych (m.in. ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372) uważa się również spółkę komunalną (pomijamy w tym miejscu szczegółowe rozważania na temat tego, kiedy spółka z udziałem gminy uważana może być za spółkę komunalną, a w konsekwencji za gminną jednostkę organizacyjną). Co więcej, zbliżony pogląd – aczkolwiek odrobinę bardziej restrykcyjny – można było znaleźć również w pojedynczych orzeczeniach sądów administracyjnych. W jednym ze swoich wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyrok z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 108/16) stwierdził np., że podziela stanowisko organów administracji rozstrzygających w pierwszej i drugiej instancji w przedmiocie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zgodnie z którym art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o. znajduje zastosowanie w odniesieniu do spółki komunalnej utworzonej przez gminę, w akcie założycielskim której wskazano, że jednym z jej zadań jest prowadzenie PSZOK, wskazując jednocześnie, że ze zwolnienia nie będzie mogła jednak skorzystać taka spółka komunalna, której prowadzenie PSZOK powierzono w drodze umowy.
W związku z pojawiającymi się poglądami odmiennymi od zamierzeń ustawodawcy przy wprowadzaniu omawianego zwolnienia zdecydowano się na jednoznaczne doprecyzowanie, że odnosi się ono tylko do PSZOK prowadzonego samodzielnie przez gminę, przez co należy rozumieć prowadzenie bezpośrednio przez urząd obsługujący wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, gminną jednostkę budżetową lub gminny zakład budżetowy. Innymi słowy, dookreślono, że w odniesieniu do spółki komunalnej wymagane jest uzyskanie zezwolenia na zbieranie odpadów komunalnych.
Dodajmy, że w toku prac legislacyjnych nad analizowaną nowelizacją, jeszcze na etapie prac w Rządowym Centrum Legislacji, pojawiły się propozycje, aby w brzmieniu zwolnienia z art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o. wskazać również wprost spółki komunalne. Ministerstwo Klimatu i Środowiska odpowiedzialne za projekt jednoznacznie odpowiadało jednak, że „zmiana art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o odpadach stanowi doprecyzowanie obowiązujących przepisów i nie wprowadza zmian systemowych, w tym powodujących konieczność wprowadzania przepisów przejściowych” (patrz: dołączone do druku nr 1275 Sejmu RP IX kadencji zestawienie uwag zgłoszonych w ramach opiniowania i konsultacji publicznych do projektu nowelizacji). Oznacza to, że z 23 września 2021 r. potwierdziło się, że spółki komunalne przyjmujące, iż prowadząc PSZOK, mogą korzystać z przywołanego zwolnienia i w związku z tym nie muszą mieć zezwolenia na zbieranie odpadów, działają w sposób niezgodny z przepisami ustawy o odpadach, za co grożą dotkliwe sankcje pieniężne. Wprowadzona nowelizacja rozstrzyga dotychczasową wątpliwość, która w niektórych interpretacjach się pojawiała.
Kara niższa teoretycznie. A w praktyce?
Pewnego rodzaju pocieszeniem może być to, że dolny limit kar zostanie obniżony i zmieni się sposób jej naliczania. Przed dniem wejścia w życie nowelizacji takim podmiotom groziła administracyjna kara pieniężna w wysokości nie niższej niż 10 tys. zł, a nie wyższej niż 1 mln zł, obliczana z uwzględnieniem ilości i właściwości odpadów zbieranych bez zezwolenia (art. 194 ust. 4 i ust. 6 u.o. w brzmieniu sprzed 23 września 2021 r.). Nowelizacja uchyliła ust. 6 w art. 194 u.o. odnoszący się do brania pod uwagę przy wymierzaniu kary ilości i właściwości odpadów oraz zmieniła ust. 4 w tym przepisie, obniżając dolną granicę kary do 1000 zł. W konsekwencji obecnie takim podmiotom teoretycznie grożą niższe kary. Jednak pozostawione są one uznaniu podmiotu je wymierzającego, czyli WIOŚ (szerzej na temat zmian wprowadzonych nowelizacją w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych w artykule „Zmiany w sankcjach: zamiast 5000 zł grzywny administracyjna kara do 1 mln zł” na stronie B5).
Co powinny zrobić spółki komunalne, które nie mają odpowiednich zezwoleń na zbieranie odpadów w ramach PSZOK?
Wprowadzone zmiany, mimo że mają charakter wyłącznie doprecyzowujący i potwierdzają w zasadzie dotychczasowy stan prawny, niewątpliwie wymuszą konieczność uzyskania takich zezwoleń na wielu spółkach komunalnych, które przyjmowały dotychczas interpretację o braku potrzeby posiadania stosownego zezwolenia na zbieranie odpadów w ramach PSZOK. Im szybciej te podmioty przystąpią do ich uzyskania, tym większe szanse na to, że albo unikną kary za działanie bez zezwolenia, albo kara ta nie będzie zbyt dotkliwa. Należy bowiem pamiętać, że czas, jaki jest potrzebny na uzyskanie zezwolenia na zbieranie odpadów komunalnych, to minimum 3‒6 miesięcy, a w skrajnych przypadkach sięga nawet roku (lub dłużej). Czas pokaże, jak do takich podmiotów będą podchodzić inspektorzy WIOŚ, zwłaszcza w kontekście wymierzania kar za działanie bez wymaganego zezwolenia.
Mateusz Karciarz, Maciej Łukaszewicz
Kancelaria Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu