Przepis na fiasko reformy ROP? Zcentralizować system, opodatkować firmy, arbitralnie rozdzielić pieniądze. To fatalna droga Węgier. Większość wybrała zupełnie inne rozwiązania – przestrzega branża opakowaniowa. Rozwiązania, które znowelizowana dyrektywa odpadowa de facto tylko skodyfikowała
Polski system rozszerzonej odpowiedzialności producenta jest, ale jakby go nie było. Bo trudno uznać, że rozwiązanie brytyjskie, skopiowane do Polski przed 20 laty i wprowadzające realizację obowiązku poprzez obrót potwierdzeniami recyklingu, było rozwiązaniem skutecznym. Teraz dodatkowo wiemy, że znacząco rozmija się ono z prawem UE i wymaga choćby z tego powodu całkowitej zmiany. Pod tym zdaniem podpisują się dziś wszyscy uczestnicy odpadowego rynku, włącznie z producentami, którzy od 2023 r. będą musieli przejąć realną odpowiedzialność za odpady opakowaniowe powstałe po sprzedawanych przez nich wyrobach.
– Jesteśmy gotowi na gruntowne przemodelowanie dzisiejszego systemu. Warunek jest jeden: zmiany muszą być zgodne z wymogami UE, z jasnym określeniem ról i obowiązków wszystkich uczestników rynku. Inaczej nowy ROP będzie nieefektywny i przeobrazi się w arbitralnie ustalany podatek, który zostanie nałożony na producentów tylko po to, aby ich ukarać za błędy twórców obecnego systemu – przestrzega Magdalena Dziczek, dyrektor biura zarządu Związku Pracodawców Przemysłu Opakowań i Produktów w Opakowaniach EKO-PAK.
Reforma na rozdrożu
Przykład takiego podatkowego rozwiązania już w Europie mamy – na Węgrzech. 10 lat temu ROP został ustawowo zlikwidowany i zamiast niego wprowadzony podatek ekologiczny nałożony m.in. na producentów wyrobów w opakowaniach. Model jest prosty: każda firma musi wpłacić do rządowej instytucji (jest to węgierskie ministerstwo ds. innowacji) ustaloną odgórnie kwotę z tytułu wprowadzenia na rynek 1 kg danego materiału, od tworzywa począwszy na papierze biurowym kończąc. Potem ten urząd dzieli te środki, zasilając teoretycznie samorządy i pokrywając w nich koszty zbiórki zagospodarowania odpadów opakowaniowych. Teoretycznie, gdyż efekty tego systemu są, delikatnie mówiąc, wątpliwie, przynajmniej patrząc przez pryzmat recyklingu. W 2018 r. poziom recyklingu odpadów opakowaniowych był bowiem na Węgrzech nawet niższy niż w Polsce i wynosił zaledwie 46 proc., podczas gdy w naszym kraju blisko 59 proc. i to z takim ROP-em, jaki mamy.
Poza Węgrami, w których ROP został zlikwidowany, systemu ROP nie wprowadzono też w Danii (podatek opakowaniowy, który obecnie podlega rewizji celem dostosowania wymagań do prawa UE plus system depozytowy) i Chorwacji (państwowy system depozytowy). Kraje te są jednak w zdecydowanej mniejszości i także zobowiązane są do implementacji dyrektyw odpadowych, co oznacza konieczność przebudowania dotychczasowych systemów. Jak wynika z danych EXPRA, organizacji branżowej zrzeszającej wiodące w Europie organizacje odzysku, na 36 państw, które wdrożyły ROP, w ponad 30 przypadkach zorganizowanie, zarządzanie i finansowanie systemu zbierania, sortowania oraz przetwarzania odpadów opakowaniowych przekazano w ręce przemysłu odpowiedzialnego za wprowadzenie ich na rynek. I rozwiązanie to – stosowane w różnych wariantach zależnie od lokalnych uwarunkowań, struktury handlu, zasad współpracy z gminami i powierzonych im obowiązków – sprawdziło się między innymi w Portugalii, Hiszpanii, Francji, Belgii, Austrii, Czechach, Słowacji, Bułgarii oraz w krajach bałtyckich.
Na drugim biegunie jest dziś Polska, która postanowiła wdrożyć powszechnie dziś krytykowany model ROP oparty na obrocie dokumentami potwierdzającymi odzysk (DPO) i recykling (DPR) odpadów opakowaniowych (Wielka Brytania już przebudowuje swój dotychczasowy system odchodząc od tamtejszych certyfikatów recyklingu). Bolączką tego modelu jest całkowite oderwanie realnych kosztów od ceny tych dokumentów; producenci płacą tyle, ile kosztuje DPR a nie tyle, ile kosztuje zbiórka i zagospodarowanie odpadu opakowaniowego. Doszedł do tego brak jakiegokolwiek nadzoru ze strony administracji publicznej, który doprowadził do zjawiska „lewych kwitów”, czyli wystawiania dokumentów bez pokrycia. A to zaburzyło konkurencyjność i szybko wypaczyło cały system.
Po co nam w ogóle ROP?
To właśnie niedowład tego, co mamy dziś i wymogi unijne, w tym dotyczące wyższych poziomów recyklingu, są głównymi powodami koniecznych zmian. Najczęściej podnoszonym argumentem za wdrożeniem ROP jest jednak kwestia pieniędzy, na które bardzo liczą samorządy i branża recyklingu. Jedni i drudzy odnotowują w ostatnich latach gwałtowny wzrost kosztów swojej działalności związany między innymi z podnoszeniem opłat za składowanie odpadów, zaostrzeniem przepisów przeciwpożarowych i zamknięciem chińskich granic na odpady z Europy, co zachwiało sytuacją na rynku surowców wtórnych na całym Starym Kontynencie. To są fakty, ale nie mają żadnego związku z obowiązkami producentów i ROP. Bo co ma ten ostatni do kosztów składowania czy do zabezpieczeń przeciwpożarowych?
To zrozumiałe, że każdy chce pieniędzy. Największy problem w tym, że w dyskusjach tych nie uwzględnia się jednak głosu producentów, dla których dobrze funkcjonujący ROP to być albo nie być. To oni będą bowiem musieli wywiązać się z dużo wyższych poziomów recyklingu swoich opakowań. Inaczej, w obliczu niezrealizowania określonych poziomów, przyjdzie im płacić horrendalnie wysokie kary, których ani samorządy, ani instalacje komunalne, ani recyklerzy za nich nie zapłacą. O instytucji państwowej, pobierającej i rozdzielającej pieniądze, nie wspominając.
To jednak nie koniec, bo na legislacyjnym horyzoncie już widać nieuchronne zmiany, które wprowadza w życie dyrektywa o jednorazowych plastikach (tzw. dyrektywa SUP od single-use plastics). Musimy ją przyjąć do lipca tego roku. Nakłada ona na przedsiębiorców obowiązek zebrania z rynku ponad 90 proc. butelek PET do 2030 r. oraz wykorzystywania surowców wtórnych przy produkcji nowych opakowań – w 2025 r. będą one musiały stanowić 25 proc. wszystkich wprowadzanych na rynek butelek PET, a w pięć lat później już 30 proc. w każdej butelce, niezależnie od tego, z jakiego będzie ona wykonana tworzywa sztucznego.
– To są konkretne wymogi, które producenci będą musieli spełnić już w najbliższych latach. I potrzebujemy do tego odpowiednich narzędzi. Model pełnej odpowiedzialności organizacyjnej tak jak choćby w krajach nordyckich, czy to w systemie pojemnikowym, czy depozytowym, jest warunkiem powodzenia. Kto nam je zapewni, jeśli kto inny będzie zlecał zbiórkę, kto inny organizował przetwarzanie, a kto inny zabiegał, aby odpad trafił do recyklingu? – pyta Krzysztof Baczyński, prezes zarządu EKO-PAK.
Wzorce już są, wystarczy korzystać
Przykłady innych krajów pokazują, że polski ustawodawca nie musi wymyślać koła na nowo, bo wiele sprawdzonych rozwiązań już działa w krajach o podobnej do Polski strukturze rynku. Wystarczyłoby więc jedynie przenieść je na polski grunt.
Jakby to mogło wyglądać w praktyce? Jednym z najlepiej działających systemów ROP ma Austria, w której funkcjonuje model pełnej odpowiedzialności organizacyjnej: przemysł organizuje i finansuje selektywną zbiórkę, sortowanie i recykling odpadów opakowaniowych. Objęte systemem są zarówno odpady z gospodarstw domowych, jak i te np. z placówek handlowych. Gminy z kolei zajmują się pozostałymi odpadami, w tym bio i zmieszanymi. Udział gmin w systemie jest jednak niewielki, bo niewielka jest też liczba choćby odpadów zmieszanych. Odwrotnie niż w Polsce.
Na austriackim rynku funkcjonują obecnie dwie organizacje odzysku ROP zrzeszające producentów (ARA i Reclav). Przy czym jest to relatywnie nowa sytuacja na tamtejszym rynku, bo od startu systemu w 1992 r. przez ponad 20 lat działała tylko ta pierwsza. Druga organizacja przełamała ten monopol dopiero w 2014 r. Oczywiście nie ma obowiązku przystępować do organizacji odzysku. Każda firma ma prawo wypełniać obowiązek recyklingu indywidualnie, czyli sama zbierać, przetwarzać i recyklować. Jest to oczywiście możliwość teoretyczna, która – nota bene – występuje także w polskich przepisach.
W Austrii opłaty uiszczane przez przemysł w ramach ROP są bardzo wysokie. Na tyle, że niektórzy podają je za przykład i wzywają, aby takie same ustanowić w Polsce. Tylko że w Austrii wartość ta nie jest stawką wskazaną w rozporządzeniu, a wypadkową rzeczywistych kosztów, ponieważ organizacje odzysku same organizują i prowadzą selektywna zbiórkę, zapewniają sortowanie i kontraktują recykling.
O sukcesie systemu dobitnie mówią liczby. W 2018 r., ponad 65 proc. opakowań wprowadzonych na rynek zostało poddanych recyklingowi. Kraj ten dzieliło tylko 5 punktów procentowych od wymogu UE ustanowionego na 2030 r.
Ramię w ramię z gminami, ale z odpowiednią kontrolą
Drugim najczęściej stosowanym w Europie modelem jest współdzielenie obowiązków przez organizacje odzysku i władze lokalne, która zawierają pomiędzy sobą szczegółowe porozumienia. Zazwyczaj podział obowiązków jest taki: gminy odpowiadają za jakość i poziom selektywnej zbiórki, a niekiedy też za skierowanie ich do dalszego sortowania w specjalistycznej instalacji komunalnej. Organizacje odzysku finansują zaś te działania, pokrywając koszty gminom i przejmując wysegregowane, zbelowane i przygotowane do recyklingu odpady opakowaniowe. Jednocześnie organizacje odzysku współpracują z gminami, aby wdrażały one najskuteczniejsze rozwiązania mające gwarantować czysty strumień wybranych frakcji materiałowych. Bez spełnienia tego wymogu wszelkie dalsze działania, w tym przetwarzanie odpadów, jest bowiem dużo kosztowniejsze, a niekiedy wręcz technicznie niemożliwe.
Taki współdzielony system sprawdza się między innymi w Czechach, gdzie finansowana przez przemysł organizacja odzysku EKO-KOM współpracuje z ponad 6 tys. jednostek samorządu, w których żyje ponad 99 proc. populacji kraju. Sprawnie zorganizowany system pozwolił naszym południowym sąsiadom poddać recyklingowi prawie 70 proc. wszystkich produktów opakowaniowych, które każdego roku trafiają na rynek. Czeski system jest też o połowę tańszy niż austriacki, choć wciąż zalicza się do jednego z bardziej kosztownych w Europie. Ale, jak to mówią: coś za coś.
Za dobry przykład korzyści wynikających ze ścisłej współpracy samorządów i przemysłu może też posłużyć Hiszpania, w której gospodarka komunalna jest – podobnie jak w Polsce – ustawowo określoną kompetencją gmin. Tamtejsza organizacja odzysku Ecoembes współpracuje z ponad 107 samorządami i wspiera je finansowo, dopłacając do zbiórki lekkich, a przez to kosztownych w zagospodarowaniu (przede wszystkim z powodu kosztów transportu) opakowań z tworzyw, a także opakowań z papieru i kartonu. Bliźniacza do Ecoembes organizacja odzysku Ecovidrio zajmuje się zaś zbiórką odpadów szklanych.
Ku przestrodze
Co jest alternatywą dla tych rozwiązań? Wspomniany już przykład Węgier, które w 2012 r. znacjonalizowały cały system i przejęły nadzór nad zbieraniem i recyklingiem odpadów. W tak zaprojektowanym systemie to państwo ma monopol na zagospodarowywanie odpadów w gminach i jest w praktyce właścicielem surowców (np. zebranych plastików). Rola przedsiębiorców ogranicza się do płacenia ekopodatku od każdego kilograma opakowań wprowadzonych na rynek. I nie są to kwoty małe.
Co ważne, opłaty uiszczane przez producentów nie są w żadnym stopniu powiązane z kwestiami środowiskowymi ani realnymi kosztami recyklingu czy zbierania odpadów. Ponad 80 proc. podatku wpływa bezpośrednio do budżetu państwa, podobnie jak przychody ze wszystkich innych opłat. W 2019 r. cały eko-tax ściągnięty ze wszystkich strumieni odpadów (opakowania, zużyty sprzęt, baterie itp.) wyniósł ok. 230 mln euro. Taka konstrukcja systemu przyniosła jeszcze kilka konsekwencji, mianowicie przebudowała strukturę własnościową w sektorze odpadowym, z uwzględnieniem branży recyklingowej. Monopolistyczna „niewidzialna ręka” zapragnęła zawładnąć całym łańcuchem wartości, wypychając prywatny biznes na margines gospodarczej egzystencji. „Pięścią” tej „niewidzialnej ręki” jest węgierski państwowy czempion paliwowy – MOL. Będzie on już wkrótce jedynym operatorem w odbiorze odpadów od mieszkańców i – co jeszcze bardziej znamienne – organizatorem systemu depozytowego.
My też mamy takiego narodowego paliwowego czempiona. Chyba jednak nie tędy droga…
Partner
