Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację tej znajdującej się w pobliżu inwestycji. Chodzi m.in. o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowanie terenu

CYKL: SAMORZĄD W PROCESIE INWESTYCYJNO-BUDOWLANYM. WYBRANE ZAGADNIENIA (CZ. 2)

Jednym z wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy jest realizacja tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jednym z elementów rozstrzygnięcia. Spełnienie tego warunku powoduje najwięcej problemów, gdyż wynik analizy zależy od konkretnego przypadku. Dodatkowo przepisy są nieprecyzyjne.
Co wolno
Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) wynika, że nowy budynek powinien stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz, co bardzo ważne, intensywności wykorzystania terenu.
Nie oznacza to jednak zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Kluczowe jest, żeby nowe budynki nie kolidowały z tą istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 255/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
PRZYKŁAD
Uzupełnienie
Prezydent miasta, po rozpatrzeniu wniosku spółdzielni mieszkaniowej, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu garaży dla samochodów osobowych. Odwołanie od tej decyzji złożyła właścicielka sąsiedniej działki. Jej zdaniem decyzja ta narusza ład przestrzenny w okolicy domków jednorodzinnych. Wskazała w odwołaniu, że na analizowanym terenie występuje zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna, występujące pojedyncze budynki gospodarczo-garażowe są obiektami towarzyszącymi zabudowie jednorodzinnej. Sąd, do którego ostatecznie trafiła sprawa, orzekł, że budowa garaży dla samochodów, które mają służyć mieszkańcom danego terenu, niewątpliwie stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej. W przeciwnym razie nie byłoby możliwe chociażby wybudowanie na tym terenie np. sklepu spożywczego z uwagi na jego czysto usługowo-handlowy charakter. Obiekty o takim przeznaczeniu nie zmieniają przecież podstawowej funkcji terenu jako mieszkaniowego, lecz go uzupełniają.
Dopuszczanie lokalizacji zróżnicowanej zabudowy jest możliwe, ale pod warunkiem przeprowadzenia stosownej analizy urbanistycznej (wyrok WSA w Lublinie z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/LU 1009/12). W przypadku wątpliwości należy pamiętać, aby je rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (wyrok NSA z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/2011).
Działalność usługowa
Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 11 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 908/13) nie jest prawidłowe stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można je określić jako usługi. W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Wystarczające byłoby, aby na nim występowała jakakolwiek inna działalność usługowa. Tymczasem poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej na obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego.
Z kolei NSA w wyroku z 5 września 2014 r. (sygn. akt II OSK 605/2013) stwierdził, że wykazanie przez organy administracji spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa wymaga nie tylko ustalenia, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o analogicznej funkcji, jak planowany obiekt. Należy również ocenić, czy są to obiekty o porównywalnych gabarytach i formie architektonicznej. Jeśli planowany do zrealizowania obiekt ma pełnić funkcję handlową, to należy wykazać, że na obszarze analizowanym znajdują się obiekty handlowo-usługowe o porównywalnych gabarytach i formie architektonicznej.
PRZYKŁAD
Ta sama funkcja, inne gabaryty
Spółka wystąpiła z wnioskiem do prezydenta miasta o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży spożywczo-przemysłowej. Prezydent wydał decyzję. Odwołanie wnieśli mieszkańcy. Zwrócili uwagę na wzrost nasilenia ruchu samochodowego, zatrucie środowiska, problemy związane z parkowaniem, niebezpieczeństwo wypadków oraz znaczny wzrost poziomu hałasu. Podkreślili, że obiekt znacząco odbiega od dotychczasowego charakteru zabudowy. SKO uchyliło rozstrzygnięcie. Uznało, że nie można dla spełnienia wymogu kontynuacji funkcji powoływać się na istnienie obiektów handlowych. Projektowany supermarket charakteryzuje się bowiem ponadprzeciętną wielkością w stosunku do istniejących obiektów handlowych.
Sprawdzany teren
Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy ważne jest nie tylko to, jakie jest przeznaczenie czy jakie parametry techniczne będą brane pod uwagę, ale również to, jaki obszar będzie stanowił punkt odniesienia. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazano, że porównywane działki sąsiednie muszą być dostępne z tej samej drogi publicznej co teren, na którym ma być podjęta inwestycja.
W orzecznictwie wskazuje się, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyroki NSA z 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1866/11 i z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/2011).
Sąsiedztwo podlega także definiowaniu w każdej indywidualnej sprawie. Zależy przecież od warunków obiektywnych w terenie, takich jak stopień urbanizacji, sposób i gęstość zabudowy, kształt działek, czy też układ dróg lub ulic (wyrok NSA z 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 27/13).
Przez pojęcie działki sąsiedniej nie należy rozumieć wyłącznie działki bezpośrednio przylegającej do działki, na której ma powstać planowana inwestycja, gdyż pojęcie to oznacza nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 462/13). Jest to tzw. obszar analizowany. Zasady jego wyznaczania określa rozporządzenie ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.).
Granice
Zgodnie z par. 2 pkt 4 rozporządzenia obszar analizowany to teren wyznaczony i określony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Jego granice muszą być wyznaczone na kopii mapy zasadniczej – lub w przypadku jej braku – katastralnej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z powyższego wynika, że w przepisach określona została minimalna wielkość obszaru analizowanego, ale nie została określona wielkość maksymalna. Jak wskazał WSA w Łodzi w wyroku z 11 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Łd 227/13) nie można w sposób sformalizowany ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego.
Zasady ustalania obszaru analizowanego
Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego i analizie urbanistycznej organ musi przestrzegać następujących reguł:
● słuszność rozszerzenia obszaru analizowanego pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa powinna w sposób jednoznaczny wynikać z analizy zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym (wyrok WSA w Rzeszowie z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/RZ 955/13);
● ustalanie granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, powinno wynikać z uzasadnienia decyzji (wyrok WSA w Łodzi z 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 377/13);
● działka przewidziana pod nową zabudowę wcale nie musi znajdować się w środku obszaru analizowanego. Ponadto odległość granic tego obszaru od działki inwestora nie musi być w każdym punkcie jednakowa (wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12);
● nieuwzględnianie obiektów budowlanych niezgodnych z przepisami. Podstawę mogą stanowić jedynie legalnie powstałe obiekty (wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 819/13);
● słuszność powiększenia obszaru analizowanego w sytuacji, gdy dokonane zostaną ustalenia, że zasadą na tym terenie jest znaczne rozproszenie zabudowy i współistnienie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (wyrok WSA w Gdańsku z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 3/13);
● jeżeli zostanie wyznaczony większy niż minimalny obszar analizowany, to z części tekstowej i graficznej analizy powinno jednoznacznie wynikać, dlaczego ten obszar został rozszerzony i jakie przemawiały za tym argumenty (wyrok WSA w Gdańsku z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 601/12);
● ograniczenie analizy urbanistycznej do terenów położonych po jednej stronie drogi i tym samym pominięcie działek zabudowanych dostępnych z tej samej drogi publicznej stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1720/10);
● obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka, objęta wnioskiem (wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1032/12).
OPINIA EKSPERTA
Cechy nowej zabudowy zostały ściśle określone w rozporządzeniu ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., pozostawiając małe pole manewru inwestorowi i wiążąc organy wydające decyzje. Ustalone w nim wymogi dotyczą wyznaczania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu.
I tak obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Określa ona obszar dopuszczalnego lub wymaganego położenia frontowych ścian budowy. Budynki mogą być sytuowane w różnej odległości od linii zabudowy. Jest ona bowiem jedynie nieprzekraczalną granicą, ale tylko od strony pasa drogowego. Określa maksymalne zbliżenie zabudowy do pasa drogowego (wyrok WSA w Łodzi z 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 31/12).
Kolejny warunek, który musi być określony, to wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni albo terenu. Parametr ten wyznacza intensywność wykorzystania terenu, na którym planowana jest zabudowa. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek lub terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Chodzi tu o cały obszar analizowany, a nie tylko wybrane działki z wyznaczonego obszaru.
Rozporządzenie normuje również kwestię związaną z elewacją frontową. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (czyli części działki budowlanej, przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę), wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20-proc. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi – odpowiednio – do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ostatni warunek to geometria dachu, czyli kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Ustala się ją odpowiednio do geometrii dachów, występujących na obszarze analizowanym.
POPRZEDNIA CZĘŚĆ CYKLU UKAZAŁA SIĘ:
cz. I / 4 lutego 2015 / nr 23