Możliwość zawierania porozumień w sprawie powierzenia zadań publicznych między gminą i związkiem międzygminnym zakłada skierowany właśnie do uzgodnień projekt nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym przygotowany przez Michała Cieślaka, ministra odpowiadającego za sprawy samorządów.
Obecnie powierzenie zadań publicznych jest możliwe m.in., jeśli gmina przystąpi do związku. Autorzy projektu podkreślają, że jest to jednak sformalizowany i długotrwały proces (patrz: infografika). Dlatego małe gminy nie decydują się na krok, zwłaszcza jeśli chciałyby przekazać swoje zadania jedynie przejściowo. W efekcie realizują je samodzielnie, „nie gwarantując wysokiego poziomu zaspokajania potrzeb lokalnych”.
Rozwiązanie szyte na miarę
Powodem wprowadzenia zmian w ustawie o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) są przede wszystkim organizacja transportu zbiorowego dla mieszkańców oraz gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Marcin Gromadzki z Public Transport Consulting zaznacza, że zmiany w przepisach dotyczą zarówno związków gmin, jak i związków powiatowo-gminnych. Te pierwsze – jak dodaje – w publicznym transporcie zbiorowym występują przede wszystkim w metropoliach i rzeczywiście w obecnych realiach formalno-prawnych mają problem ze zorganizowaniem pojedynczych linii o trasach wybiegających poza obszar związku, do gmin, dla których takie połączenia mają na tyle marginalne znaczenie, że nie skutkują zamiarem przystąpienia do związku. – Planowana nowelizacja rozwiąże ten problem, występujący głównie w Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii – mówi Marcin Gromadzki.
Z kolei związki powiatowo-gminne są coraz popularniejszą formą efektywnego organizowania zintegrowanej sieci połączeń na obszarach ponadgminnych, gdyż do przewozów powiatowo-gminnych można pozyskiwać dopłaty z Funduszu Rozwoju Przewozów Autobusowych (FRPA) i refundację ulg ustawowych. Co istotne – wyjaśnia ekspert – związki powiatowo-gminne mogą organizować zarówno linie międzygminne (tak jak powiaty lub związki gmin albo gminy – na podstawie porozumień), jak i wewnątrzgminne (tak jak gminy, czego już jednak nie wolno powiatom). – W rezultacie takie związki mogą zintegrować sieć gminnych linii dowozowych do szkół z siecią połączeń o znaczeniu powiatowym, pozyskując przy tym środki zewnętrzne. Dotychczasowe doświadczenia z funkcjonowania takich związków są bardzo dobre – mówi Marcin Gromadzki.
Jednak obecnie w przypadku związków powiatowo-gminnych formalnie brak jest możliwości zawierania porozumień z gminami sąsiednimi, umożliwiających legalne zorganizowanie krótkich odcinków linii poza granicami związku, np. do węzła przesiadkowego: stacji kolejowej lub dużej pętli komunikacji miejskiej, zlokalizowanej bezpośrednio za granicą członka związku – już w gminie sąsiedniej. Nowelizacja problem ten rozwiązuje.
Ekspert zaznacza jednak, że analogiczne zmiany muszą być też wprowadzone w art. 7 w ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1944 ze zm.; dalej: u.p.t.z.), dopiero wtedy zmiana w ustawie o samorządzie gminnym odniesie zamierzony skutek. – We wspominanej ustawie (u.p.t.z.) gmina i powiat mogą być organizatorem publicznego transportu zbiorowego na obszarze innych gmin i powiatów, jeśli powierzono im zadanie. Związek już nie – dodaje.
W uzasadnieniu autorzy projektu zwracają uwagę, że terminy aplikowania o środki z FRPA bywają krótkie. Niektóre gminy, które chciały, aby autobus w ramach organizowanego przez związek transportu woził ich mieszkańców, nie miały szans na nawiązanie współpracy ze względu na długotrwałe procedury. – Problemu by nie było, gdyby gmina mogła zawrzeć ze związkiem porozumienie – uważają autorzy projektu.
Najpierw porządki
Kolejny obszar, na który znowelizowana ustawa o samorządzie gminnym ma wywrzeć wpływ, to gospodarka odpadami. Grzegorz Czarnocki wiceprzewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych zauważył w niedawnym wywiadzie dla DGP („Finansowa przepaść dzieli samorządy”, nr 139/2021), że związki międzygminne się tu sprawdzają. Ze sprawozdania Krajowej Rady RIO wynika np., że wzrost wydatków w związkach międzygminnych był mniejszy niż w miastach na prawach powiatu i pozostałych gminach, odpowiednio: 22,7 proc., 30,02 proc., 35,9 proc. – Związki mają wyspecjalizowanych pracowników, którzy zajmują się m.in. organizacją przetargów w gospodarce odpadami, egzekucją opłaty śmieciowej i są dużo poważniejszym graczem na rynku niż pojedyncza gmina wiejska – mówił.
Dlatego współpraca ze związkiem – na mocy porozumienia – małych gmin, które samodzielnie nie radzą sobie z zarządzeniem odpadami, może być dobrym rozwiązaniem.
Maciej Kiełbus, partner w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners, zwraca jednak uwagę, że ustawodawca w pierwszej kolejności powinien zidentyfikować bariery w funkcjonowaniu związków i porozumień. – Najpierw istotnych zmian wymagają przepisy o związkach i porozumieniach, a dopiero później należy rozważyć możliwość łączenia tych form współpracy. Rozwiążmy problemy ustrojowe dotyczące współpracy, które mamy, zanim zaczniemy mnożyć nowe – mówi.
Maciej Kiełbus przyznaje przy tym, że usprawnienie form współpracy jest szczególnie istotne w przypadku małych JST, którym coraz trudniej samodzielnie realizować coraz bardziej złożone zadania publiczne, w tym z zakresu gospodarki odpadami.
Fundusz Rozwoju Przewozów Autobusowych w 2021 r.