Aukcja częstotliwości poniżej 1 GHz: Czy nowe warunki są szansą, czy zagrożeniem dla rynku telekomunikacyjnego?

Rok po zakończeniu aukcji na pasmo C, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) ogłosił konsultacje dotyczące nowych rezerwacji częstotliwości poniżej 1 GHz. Aukcja obejmie siedem bloków częstotliwości (sześć w paśmie 700 MHz oraz jeden w 800 MHz), przeznaczonych głównie na rozwój 5G i wsparcie LTE. Pytania dotyczące efektywności rozdysponowania zasobów oraz wpływu nowych warunków na rynek telekomunikacyjny rodzą obawy, czy aukcja wesprze stabilny rozwój, czy wręcz przeciwnie – zahamuje inwestycje.

Cena wywoławcza aukcji na częstotliwości 700 i 800 MHz jest jedną z głównych kwestii, które wzbudzają kontrowersje. Ustalona przez UKE stawka wynosi 580 mln zł za bloki w paśmie 700 MHz oraz 635 mln zł za blok w 800 MHz. Regulator nie podał uzasadnienia tych stawek, co budzi obawy o ich wysokość, zwłaszcza w porównaniu do cen na innych rynkach europejskich, które w wielu przypadkach były niższe.

W 2015 roku, po rozstrzygnięciu aukcji na pasmo 4G LTE, ceny częstotliwości w Polsce znalazły się w czołówce najwyższych w Europie. Koszt za pasmo 800 MHz, w przeliczeniu na obywatela, wyniósł między 0,92 a 1,27 euro za MHz – znacznie więcej niż w krajach takich jak Niemcy (0,73 euro za MHz), Francja (0,68 EUR), Hiszpania (0,47 euro), Czechy (0,42 EUR) czy Portugalia (0,28 euro). Taki wynik plasował Polskę na pierwszym miejscu wśród krajów europejskich pod względem kosztu pozyskania częstotliwości. Łączna kwota, którą polscy operatorzy zapłacili wówczas za pasmo 800 MHz, wyniosła 8,5 mld zł, co oznaczało średnio 171 mln zł za każdy MHz.

Na podstawie powyższych danych, a także znając przebieg i perypetie postępowania aukcyjnego, można przyjąć konserwatywne założenie, że cena pasma osiągnięta w 2015 r. była dwukrotnie zawyżona. Oznaczałoby to, że jako cenę referencyjną dla ostatniej aukcji na częstotliwości z niskiego pasma należałoby przyjąć na poziomie nie 171 mln zł/MHz, a ok. 85 mln zł/MHz.

To jednak nie koniec - analizując w kolejnym kroku dane National Economic Research Associates (NERA) widzimy, że ceny częstotliwości radiowych w zakresie 600-900 MHz na świecie wyraźnie spadają. Według raportu NERA średnia cena za 1 MHz częstotliwości zmniejszyła się o połowę w ciągu ostatniej dekady.

Zestawiając więc ze sobą ogólnoświatowy trend spadku cen za częstotliwości oraz fakt dwukrotnego zawyżenia ceny w aukcji LTE, należy uznać, że cena za oferowane częstotliwości powinna stanowić, w przeliczeniu na 1MHz, około 25 proc. kwoty uzyskanej w 2015 roku.

Dla całego oferowanego obecnie pasma, cena po aukcji powinna wynieść zatem ok. 2,98 mld zł. Zakładając, że relacja ceny ostatecznej do ceny wywoławczej będzie podobna jak w przypadku ostatnio przeprowadzonej aukcji, łączna cena wywoławcza za częstotliwości nie powinna przekraczać 2,79 mld zł. Tymczasem regulator postanowił ustalić ją na poziomie o ponad 47 proc. wyższym. Jest to dodatkowo kontrowersyjne gdy weźmiemy pod uwagę sytuację na rynku europejskim, gdzie operatorzy zmagają się ze spadającą rentownością. Zgodnie z raportem ETNO z 2024 roku wskaźnik zwrotu z kapitału (ROCE) dla operatorów telekomunikacyjnych spadł z 9,1 proc. w 2017 r. do 5,8 proc. w 2022 r. Obecnie operatorzy działają przy niższych marżach zysku, co oznacza, że każda dodatkowa inwestycja jest dla nich dużym obciążeniem. W Polsce sytuacja jest szczególnie trudna, ponieważ średni miesięczny przychód na użytkownika (ARPU) wynosi jedynie 5,5 euro – jest to najniższy wynik w Unii Europejskiej, gdzie średnia to 11,1 euro. Tak niskie ARPU dodatkowo utrudnia polskim operatorom generowanie zysków i zwiększa ich ryzyko inwestycyjne.

Kolejną kwestią są zobowiązania inwestycyjne, które różnią się od wymogów postawionych w ubiegłorocznej aukcji na pasmo C. Wówczas operatorzy zostali zobowiązani do zapewnienia prędkości 95 Mb/s dla 99 proc. gospodarstw domowych do 2028 r. Tymczasem nowe warunki aukcyjne podnoszą wymogi zasięgu do 140 Mb/s do 2030 r.

Zobowiązaniami nałożonymi na operatorów w wyniku przydziału pasma C, UKE równocześnie zdefiniowało jednoznacznie oczekiwania wobec uczestników rynku – w najbliższych latach mają oni zapewnić przepustowość na określonym poziomie. Operatorzy w ciągu ostatniego roku przystąpili do realizacji nałożonych zobowiązań, przygotowali plany inwestycyjne, zaprojektowali warstwę radiową, rozpoczęli postępowania zakupowe. Po zaledwie kilkunastu miesiącach, w toku trwających, wcześniejszych inwestycji, regulator modyfikuje swoje oczekiwania (bez jakiegokolwiek uzasadnienia), w dużej części niwecząc dotychczasowe działania, marnując część poniesionych wydatków i czas. Wprowadzenie nowych, bardziej wymagających standardów w połowie trwających inwestycji wywołuje chaos organizacyjny i destabilizuje rynek, na którym kluczowe znaczenie ma stabilność i przewidywalność regulacji.

Innym problemem związanym z aukcją jest kwestia zakłóceń sygnału w niektórych blokach. Bloki D i E w paśmie 700 MHz mogą być podatne na zakłócenia sygnału z ukraińskich nadajników telewizji naziemnej, a także z Obwodu Kaliningradzkiego, gdzie nadal nie dokonano pełnej koordynacji transgranicznej z Federacją Rosyjską. Sytuacja ta nie wpłynęła jednak na ustalenie zróżnicowanych cen wywoławczych dla poszczególnych bloków, choć zagrożenie zakłóceniami jest różne. Możliwość pełnego wykorzystania tych bloków obarczona jest różnym poziomem ryzyka, co powinno zostać odzwierciedlone w cenach, aby lepiej odzwierciedlać realną wartość tych zasobów.

W Polsce ponownie zastosowano metodę SMRA (Simultaneous Multiple Round Ascending), w której wszystkie bloki częstotliwości są dostępne jednocześnie, a cena rośnie po każdej rundzie. SMRA to popularny format stosowany w wielu krajach, w tym w Finlandii i Niemczech. Jednak wyniki aukcji mogą się znacznie różnić w zależności od specyfiki rynku.

W Finlandii, aukcje częstotliwości z użyciem SMRA przebiegają w sposób przewidywalny. Trzech głównych operatorów unika wyścigu cenowego i dzieli częstotliwości w sposób harmonijny. Tamtejszy regulator nie dąży do generowania dużych zysków z aukcji, co pozwala na stabilne i zrównoważone rozdysponowanie zasobów. W Niemczech sytuacja jest inna. Aukcje SMRA są bardziej dynamiczne i pełne napięcia, ponieważ operatorzy walczą o dominację na rynku. Obecność silnego, czwartego gracza dodatkowo intensyfikuje rywalizację, co prowadzi do wyższych cen i większego ryzyka.

Polska również korzysta z formatu SMRA, ale początkowe aukcje w 2015 roku napotkały problemy. Zbyt niski minimalny przyrost ceny (1 proc. od najwyższej oferty) spowodował, że proces przedłużył się do 513 rund, trwających osiem miesięcy. Dopiero interwencja prawna skróciła postępowanie, ale kontrowersje pozostały, gdy jeden z oferentów wycofał swoją wygraną ofertę.

Ubiegłoroczna aukcja na pasmo C przebiegła znacznie sprawniej, co sugeruje, że regulator wyciągnął wnioski z wcześniejszych problemów. Dla Polski, gdzie stabilność rynku jest kluczowa, SMRA wydaje się odpowiednim rozwiązaniem, zapewniającym przejrzystość oraz elastyczność procesu.

Obarczanie operatorów wysokimi kosztami oraz zmienne wymagania inwestycyjne mogą mieć negatywny wpływ na rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej, której znaczenie rośnie nie tylko w kontekście gospodarczym, ale także społecznym i technologicznym. W obecnych czasach infrastruktura telekomunikacyjna staje się fundamentem dla nowoczesnej gospodarki, wspierając jej wzrost i zdolność konkurowania na rynkach międzynarodowych.

Dlatego konieczne jest, aby regulator działał z konsekwencją i długoterminową wizją, tak aby ceny i wymagania nałożone na operatorów były przemyślane i przewidywalne. Dostosowanie cen wywoławczych do realiów rynkowych, przy jednoczesnym utrzymaniu stabilnych, długofalowych wymagań, pozwoliłoby na efektywne wykorzystanie zasobów i sprzyjało rozwojowi rynku, co w efekcie przyniosłoby korzyści zarówno operatorom, jak i konsumentom. Ustalając wysoką cenę wywoławczą, UKE ma na celu wygenerowanie dodatkowych dochodów do budżetu państwa, ale może to mieć odwrotny skutek.