W sierpniu minie rok od ogłoszenia pierwszych konsultacji w sprawie sprzedaży częstotliwości 800 MHz, przeznaczonych na ogólnopolskie sieci szybkiego mobilnego internetu LTE. To sporo czasu, a aukcja nawet się nie zaczęła. Dramatycznie zaś zmieniły się jej warunki.
Nie zgodziłabym się ze stwierdzeniem, że one dramatycznie się zmieniły. Natomiast rzeczywiście w kwietniu poddaliśmy konsultacjom dokumentację, w której wprowadziliśmy dwie zasadnicze zmiany. Przede wszystkim zlikwidowaliśmy ograniczenie możliwości zakupu 10 MHz przez grupę kapitałową Zygmunta Solorza-Żaka. Do tej pory obowiązywała zasada, że podmiot, który ma najwięcej pasma 900 MHz – a w Polsce to jest właśnie ta grupa kapitałowa – nie może kupić więcej niż jednego bloku 5 MHz. Teraz spółki z tej grupy mogą się starać o taką samą ilość pasma jak inne podmioty uczestniczące w aukcji.
Dlaczego wcześniej obowiązywało takie ograniczenie?
Częstotliwości z zakresu 900 MHz najbardziej odpowiadają charakterystyce pasma, które teraz trafi do sprzedaży. To są częstotliwości, które umożliwiają budowę sieci LTE na obszarach niezurbanizowanych. Prawo telekomunikacyjne stanowi, że prezes UKE może nawet wykluczyć z udziału w aukcji podmiot, który ma zbyt dużo podobnych częstotliwości. My tylko ograniczyliśmy udział grupy Solorza do licytowania połowy tego, co mogą kupić inni. Nadrzędnym celem było dla nas uniknięcie zaburzenia konkurencyjności na rynku telekomunikacyjnym.
Teraz konkurencja nie będzie zaburzona? Dlaczego zmieniła pani zdanie?
W dokumentacji aukcyjnej był też zapis, który ograniczał współdzielenie częstotliwości do 15 MHz, jeśli operatorzy, którzy kupią pasmo, chcieliby, aby przy budowaniu jednej sieci stwierdzono, że wypełnili zobowiązania inwestycyjne (np. do pokrycia siecią LTE wyznaczonych przez nas obszarów). Gdyby kupili po 10 MHz i chcieli je wykorzystać, to na części obszarów musieliby dublować infrastrukturę. Teraz w rezerwacjach częstotliwości zapiszemy, że w ogóle nie wolno im współdzielić więcej niż 15 MHz pasma z zakresu 800 MHz.
Uznałam, że ten mechanizm jest na tyle silny i chroniący konkurencję, że nie ma już potrzeby stosowania ograniczenia związanego z posiadanymi częstotliwościami 900 MHz.
Nie rozumiem, w jaki sposób zakazanie współdzielenia więcej niż 15 MHz w zakresie 800 MHz zrównoważy pozycję faktycznego monopolisty na rynku LTE dysponującego pasmem 20 MHz w zakresie 900 MHz i pozostałych operatorów. Jaka jest polityka regulatora? Zachęcająca do współdzielenia częstotliwości i budowania konkurencyjnej do istniejącej sieci LTE czy nie?
Absolutnie tak.
Nie przy obecnych warunkach aukcji.
Na rynku jest sześć bloków po 5 MHz. W modelu współdzielenia częstotliwości to jest zasób do wybudowania dwóch sieci LTE po 15 MHz. Gdyby nie było ograniczenia tego współdzielenia i ktoś miałby 20 MHz lub nawet 25 MHz, to w jaki sposób ten podmiot, który dysponowałby 5 MHz lub 10 MHz, miałby z nim konkurować? Nie będę nazywała tych podmiotów. Czy to może być T-Mobile z Orange, czy Plus z Playem, a może Emitel z kimś innym.
Po tej aukcji nie może dojść do sytuacji, w której jakaś grupa współpracujących podmiotów miała 25 MHz, a druga tylko 5 MHz, czy jakichś innych dziwnych konstelacji. Ta druga grupa nigdy nie będzie w stanie zaoferować konsumentowi takiej jakości usług, jaką będą mogli zaproponować ci, którzy współdzieliliby więcej niż 15 MHz. Ochronie przed taką sytuacją te zapisy służą.
Nie zapominajmy o tym, że grupa Solorza wcześniej zdobyła 25 MHz z najcenniejszych częstotliwości.
Ale teraz mówimy o zapisach w dokumentacji aukcyjnej na 800 MHz. Nie możemy regulować innych częstotliwości tą dokumentacją aukcyjną ani wprowadzać regulacji ex ante całego rynku przed rozstrzygnięciem aukcji. Nie wiemy, kto i ile dostanie w niej na koniec częstotliwości. Wielokrotnie publicznie deklarowałam, że po aukcji UKE przeprowadzi analizę rynku LTE. Jeżeli stwierdzimy zaburzenie konkurencji, jeżeli nastąpi sytuacja, że ktoś będzie miał więcej, a ktoś mniej, to przecież jest duży wachlarz obowiązków regulacyjnych, które można na dominujący podmiot nałożyć. Aukcja może mieć taki przebieg, że komuś nie uda się kupić ani jednego bloku częstotliwości. Tak było w 2013 r., gdy w przetargu na 1800 MHz wygrały tylko Play i T-Mobile. Jeżeli to się powtórzy, to obowiązkiem UKE jest rozwiązać ten problem. Istnieje możliwość wprowadzenia obowiązku hurtowego udostępniania sieci, oferty ramowej itp. Nie możemy go zapisać w dokumentacji aukcyjnej, bo już kiedyś NSA wskazał, że tego nie wolno robić.
Czy były jeszcze inne powody dopuszczenia Polkomtelu do pełnego udziału w aukcji?
Na początku kwietnia pojawiła się opinia Biura Analiz Sejmowych, zgodnie z którą przepis, na podstawie którego prezes UKE może wyłączyć z udziału w aukcji jakiś podmiot, dotyczy właśnie tylko wyłączenia, a nie ograniczenia.
Na czyj wniosek przygotowano tę opinię?
Posła Antoniego Mężydły. Ja osobiście, jako Magdalena Gaj – prawnik, nie podzielam opinii BAS. Uważam, że jeśli wolno mi wykluczyć jakiś podmiot z aukcji, to tym bardziej mam prawo ograniczyć jego udział – do zakupu tylko jednego bloku częstotliwości. Ale jest to wykładnia biura organu ustawodawczego.
Która nie jest obowiązująca. W procesie legislacyjnym pojawiają są różne opinie. Często sprzeczne.
Nie jest to obowiązująca wykładnia prawa, ale każdy przetarg w Polsce od 15 lat jest skarżony. W walce o uchylenie wyników aukcji podnoszone są znacznie bardziej błahe argumenty. Wydaje mi się, że tak jak można by było różnie podchodzić do opinii przygotowywanych na zamówienie przedsiębiorców, tak sąd bardzo restrykcyjnie potraktowałby opinię BAS. Ta aukcja jest bardzo ważna dla społeczeństwa, więc nie warto ryzykować, by były podstawy prawne do kwestionowania jej wyników.
Jeśli grupa Solorza kupi maksymalną dopuszczalną liczbę bloków częstotliwości, to będzie to dobre dla rynku? Razem z pasmem, które w wyniku ugody ze Skarbem Państwa uzyskała Sferia, będzie dysponowała 35 MHz z obu cennych zakresów pokryciowych 800 i 900 MHz.
Jeszcze raz powtarzam, że istnieją narzędzia regulacyjne, które pozwolą rozwiązać ten na tę chwilę hipotetyczny problem.
A nie łatwiej wrócić do pierwszej koncepcji aukcji, niż potem gasić pożar, który wiadomo, że wybuchnie?
Nie możemy dzisiaj przesądzać wyników aukcji. W klasycznej formie to są pieniądze i licytowanie, bez dodawania innych kryteriów.
Mamy dodatkowe kryterium – zakaz współdzielenia więcej niż 15 MHz częstotliwości. To może wpłynąć na kwoty uzyskane ze sprzedaży pasma.
Wielu obserwatorów rynku uważa, że regulacja powinna być przeprowadzona w dokumentacji aukcyjnej przed tym procesem. Uważam, że ona powinna zaistnieć wtedy, gdy pojawią się jakieś problemy. To istota nakładania obowiązków regulacyjnych.
Będą kolejne konsultacje?
Dzisiaj nie widzę takiej potrzeby. Nie widzę też protestów ze strony operatorów. W wywiadzie dla DGP prezes T-Mobile Miroslav Rakowski poczynił pewne uwagi i rozumiem, że one powtórzą się w stanowisku konsultacyjnym tej firmy. Podstawowe zarzuty dotyczyły możliwości nieskończonego podbijania ceny. Tu się akurat nic nie zmieniło w stosunku do poprzednich założeń aukcji. Na szczęście w prawie telekomunikacyjnym przewidziano zabezpieczenie polegające na tym, że jeśli ktoś przelicytuje wszystkich, a później nie odbierze częstotliwości, to otrzyma ją drugi w kolejności podmiot znajdujący się na liście. Kolejne zabezpieczenie to wadium i depozyt, którego wysokość zależy od deklarowanych kwot.
Czy to wystarczające zabezpieczenie, aby nie doszło do czeskiego scenariusza, gdzie po czterech miesiącach trzeba było powtarzać aukcję?
Wystarczające. Ponadto uważam, że działający na polskim rynku telekomunikacyjnym operatorzy są dojrzali w sensie biznesowym i takich sytuacji nie będzie. Mam wrażenie, że rozmawiam z poważnymi biznesmenami. Myślę, że mimo hucpy, która jest robiona na łamach prasy, na koniec dnia poważnie podejdą do problemu. To są kwestie bardzo ważne dla ich biznesu.
Przypominam, że aukcja ma doprowadzić do budowy sieci szybkiego internetu w Polsce. To główny cel. Zwykłego Kowalskiego interesuje tylko to, kiedy uzyska do tej sieci dostęp i ile za to zapłaci. Myślę, że wszyscy chcieliby mieć LTE jak najszybciej.
W jaki sposób nowe warunki aukcji mogą wpłynąć na ostateczną cenę pasma? Przed ostatnimi konsultacjami mówiło się, że telekomy mogą zapłacić za nie łącznie nawet kilka miliardów złotych.
Jeśli był podmiot, który na bazie wcześniejszej dokumentacji liczył, że będzie mógł współdzielić 20 MHz, to teraz może mieć mniejszą ochotę zapłacić tyle, ile by zapłacił, gdyby aukcja odbyła się na poprzednich warunkach. Ale celem aukcji jest zapewnienie Polakom szybkiego internetu LTE. Wpływy do budżetu państwa zostaną zapewnione nawet przy cenie minimalnej. Choć z pewnością na niej nie poprzestaniemy....
Polityki regulatorów – UKE i UOKiK – są niespójne. Prezes UKE zachęca do współdzielenia częstotliwości, a UOKiK zniechęca. Myślę o wszczęciu postępowania w sprawie Networks!
Nie zauważyłam, by nasze polityki były niespójne. Bardzo dobrze mi się współpracuje z prezesem Jaserem. Spotkaliśmy się już kilkakrotnie, także w sprawie współdzielenia częstotliwości.
Co z tych rozmów wynika?
Tego nie mogę zdradzić, bo to UOKiK prowadzi postępowanie w sprawie sytuacji na rynku.
Czy UOKiK ponownie powinien badać, czy postąpił słusznie, wydając zgodę na utworzenie spółki Networks! obsługującej T-Mobile i Orange?
Zgodę wydawał prezes UOKiK, do tego organu należy ocena.
Ale po konsultacjach z UKE. Czy opinia urzędu na temat możliwości współdzielenia częstotliwości przez Orange i T-Mobile może ulec zmianie?
Jeśli UOKiK chce sprawdzić, jak sytuacja wygląda po dwóch latach od wydania decyzji, to ma do tego prawo. Toczy się postępowanie. Nie zostaliśmy jeszcze poproszeni o opinię w tej sprawie.