Wyzwania przed samorządem terytorialnym: system obrony cywilnej, reforma finansowania i planowania przestrzennego

Jednym z głównych problemów jest nadmierna regulacja ustawowa. Na początku swojej działalności samorząd mógł praktycznie zajmować się wszystkim, co nie było zabronione. Obecnie zaś nie może podejmować żadnych działań, jeśli nie wskaże ich wprost ustawodawca. Coraz więcej przepisów ogranicza swobodę działania lokalnych władz i usztywnia proces decyzyjny. W efekcie pojawia się mechanizm unikania decyzji – bo to wydaje się bezpieczniejsze. Potrzebne są zmiany deregulacyjne, które przywrócą większą samodzielność i odpowiedzialność, czyli realną zasadę subsydiarności.

Kolejną kwestią wymagającą korekty jest nieudana w ostatnich latach reforma planowania przestrzennego – podstawowego narzędzia racjonalnej gospodarki samorządu terytorialnego. Wadliwe przygotowanie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – bez kompleksowych analiz kosztów i korzyści w różnych skalach terytorialnych: narodowej, regionalnej i lokalnej – już prowadzi do wielu patologii przestrzennych. Skłonność ustawodawcy do ulegania presji lobbystycznej różnych grup interesu, przy jednoczesnym ignorowaniu argumentów naukowych, sprzyja oddawaniu pola regulacyjnego populistom i przyczynia się do dalszej degradacji systemu gospodarowania przestrzenią jako dobrem wspólnym.

Tu również potrzebna jest gruntowna zmiana. Należy stworzyć taki system planowania, który będzie umożliwiał szybkie i elastyczne reagowanie na zmiany, a zarazem zapewniał stabilność użytkowania terenów w obszarach kluczowych dla trwałego rozwoju. Konieczne jest zagwarantowanie publicznego charakteru procesu planowania, odpornego na korupcję. To oznacza wzmocnienie roli zawodu planisty w sektorze publicznym oraz zwiększenie profesjonalizmu biur planowania.

Do spraw wymagających szybkich regulacji i interwencji należy zaliczyć także m.in.: zbilansowanie potrzeb terenów pod zabudowę w skali kraju i ich planistyczną alokację opartą na prognozach i trendach. Niezbędny jest krajowy dokument wyrażający nie tylko strategiczną przestrzenną politykę państwa, ale przede wszystkim narodowe interesy publiczne, który stanowić będzie podstawę do uchwalania aktów wiążących i alokacji środków wsparcia w zakresie realizacji strategicznych celów przestrzennego zagospodarowania kraju. Należy także wprowadzić zintegrowany plan wojewódzki, który łączyłby strategie rozwoju, programy operacyjne oraz warstwę przestrzenną z tzw. ustaleniami wiążącymi – dotyczącymi lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz innych kluczowych rozstrzygnięć w interesie publicznym.

Na poziomie lokalnym konieczne jest wprowadzenie powszechnie obowiązującego zintegrowanego dokumentu rozwoju gminy (zamiast obecnego studium i fakultatywnej lokalnej strategii rozwoju). Dokument ten powinien zawierać wiążące ustalenia w zakresie kluczowych elementów rozwoju przestrzennego i ochrony terenów, wprowadzane do planów miejscowych. Potrzebne jest także rozpowszechnienie metod oraz wprowadzenie przepisów umożliwiających skuteczne zarządzanie konfliktami społecznymi dotyczącymi użytkowania przestrzeni.

Reformy wymaga również system finansowania. Obecnie jest on nieefektywny i oparty na mechanizmach klientelizmu – decyzje podejmowane przez samorządy nie mają bezpośredniego wpływu na ich budżety. W przyszłości system finansowy jednostek samorządu terytorialnego powinien opierać się przede wszystkim na dochodach lokalnych, powiązanych z poziomem decyzyjności lokalnych władz.

W perspektywie długofalowej konieczna jest też depolityzacja samorządów. W ostatnich latach struktury samorządu terytorialnego zostały wyraźnie upartyjnione i wciągnięte w ogólnopolskie rozgrywki polityczne. Zamiast zaspokajania potrzeb społecznych, wiele jednostek zajmuje się dziś wspieraniem swoich ugrupowań politycznych i walką o władzę. Jednocześnie rząd wykorzystuje samorządy do zdobywania poparcia społecznego – m.in. poprzez różne formy rozdawnictwa, co wzmacnia klientelistyczny charakter systemu. Potrzebne są więc systemowe zabezpieczenia przed centralistycznymi tendencjami partii rządzącej na poziomie krajowym. Powinniśmy wprowadzić ustrojowe mechanizmy chroniące przed centralizacją działań w sferze publicznej i quasi-publicznej oraz ograniczające możliwość uznaniowego wspierania samorządów. Należy także zakazać korzystania ze środków partyjnych w organizacji kampanii wyborczych do władz lokalnych. Środki na ten cel powinni zapewniać sami mieszkańcy – jako wyraz realnego zaangażowania obywatelskiego.

Wreszcie, konieczna jest reforma systemu podatków lokalnych. Potrzebne jest motywacyjne powiązanie dochodów samorządów z lokalnym systemem gospodarczym – przede wszystkim poprzez zwiększenie udziału i znaczenia podatków majątkowych jako źródeł dochodów własnych na wszystkich poziomach samorządu, a także przez zwiększenie udziału samorządów w dochodach z PIT. Konieczne jest też uporządkowanie podatków od nieruchomości na rzecz skonstruowania systemu bazującego na ich rynkowej wartości. ©℗

Dla rozwoju samorządu terytorialnego kluczowe jest zwiększenie dochodów i autonomii finansowej

Rozważając potencjalne scenariusze rozwoju samorządu terytorialnego w Polsce, warto zacząć od refleksji nad tym, co zdarzyło się w ostatnich ponad trzech dekadach w kontekście trzech kluczowych pojęć: subsydiarności, decentralizacji i autonomii finansowej. Z danych wynika, że decentralizacja finansów publicznych – mierzona relacją budżetów samorządowych do budżetu państwa i PKB – wykazuje tendencję wzrostową. Jednocześnie autonomia gmin, które stanowią fundament systemu samorządowego, systematycznie się kurczy. Prowadzi to do sytuacji, w której samorządność przyjmuje charakter fasadowy: formalnie jest zagwarantowana w przepisach prawa, ale w rzeczywistości nie daje znacznej realnej zdolności do decydowania o własnych dochodach i wydatkach. Nasuwa się pytanie, czy nie jesteśmy świadkami przejścia od modelu samorządowego, opartego na zasadzie subsydiarności i zakorzenionego w koncepcji państwa zdecentralizowanego, ku formie administracji rządowej, charakterystycznej dla państwa zdekoncentrowanego. Wydaje się, że historia zatoczyła koło, a samorządy znalazły się w krytycznym, być może zwrotnym punkcie.

Przyszłość samorządu terytorialnego w Polsce w znacznej mierze zależeć będzie od tego, czy odważymy się wzmocnić jego rzeczywistą autonomię, zwłaszcza w wymiarze finansowym. Kluczowym wyzwaniem, przed którym obecnie stoją samorządy, jest brak odpowiednich narzędzi do samodzielnego kształtowania lokalnej polityki finansowej, a co za tym idzie – podejmowania i realizacji znaczących projektów prorozwojowych. Wprawdzie pojawiają się propozycje i rozwiązania zmierzające do zwiększenia ich dochodów, czego przykładem jest nowelizacja ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z października 2024 r., ale nie zawsze idzie za tym realna możliwość wpływania na dochody i ich wielkość poprzez decyzje i działania podejmowane przez władze lokalne. Udziały w podatkach dochodowych, mimo że stanowią znaczącą część budżetów samorządów i są z formalnego punktu widzenia dochodami własnymi, nie spełniają jednoznacznie kryteriów dochodów własnych. W szczególności, w ich przypadku brakuje samorządom tzw. władztwa podatkowego (choćby częściowego), co sprawia, że należy postrzegać je raczej jako formę quasi subwencji.

Rozwój faktycznej autonomii finansowej, obejmującej nie tylko możliwość generowania dochodów, ale również swobodę w ich wydatkowaniu, a także prawo do zadłużania się na potrzeby inwestycyjne, wydaje się być kluczowy w kontekście współczesnych wyzwań, przed którymi wszyscy stajemy, w szczególności: konieczności reagowania na skutki zmian klimatu, pogłębiania transformacji energetycznej, implementowania rozwiązań z zakresu smart city – takich jak inteligentne systemy transportowe, zarządzania energią, monitoring środowiskowy czy cyfrowa partycypacja obywatelska. Technologie te mogą znacząco zwiększyć efektywność zarządzania i jakość usług publicznych, ale wymagają inwestycji, przy jednoczesnej zmianie podejścia do planowania, w tym do planowania przestrzennego, a także do podejmowania decyzji.

Jeśli chcemy budować państwo nowoczesne, odporne i zdolne do reagowania na lokalne i globalne wyzwania, konieczne jest wzmacnianie pozycji i roli samorządu terytorialnego. Czy idziemy w dobrym kierunku? Częściowo tak. Spodziewany wzrost dochodów samorządów na skutek wspomnianej nowelizacji ustawy o dochodach j.s.t. to krok w dobrym kierunku. Podobnie zmiana sposobu obliczania udziału jednostek samorządu terytorialnego we wpływach z podatków dochodowych – przejście z podatku należnego na dochody podatników tych podatków jednoznacznie stabilizuje dochody jednostek terytorialnych i uniezależnia je od decyzji rządu centralnego odnośnie do stawek podatków, kwoty wolnej, ulg czy zwolnień. Jednakże bez zmian systemowych zwiększających zakres władztwa podatkowego samorządów może to być jedynie pozorny postęp. Przekonaniu o wystarczającej dojrzałości i kompetencji samorządów powinna towarzyszyć gotowość do przekazania im większego zakresu odpowiedzialności – realnej autonomii finansowej, opartej na władztwie podatkowym i wydajnych tytułach dochodowych (jak np. podatek katastralny). W przeciwnym razie rozwój samorządności pozostanie w dużej mierze deklaratywny. A bez silnych, innowacyjnych i odpornych samorządów trudno będzie nam skutecznie mierzyć się z wyzwaniami współczesności. ©℗

Spodziewam się kontynuacji, nie radykalnych zmian

Wszyscy mamy chyba nadzieję, że w przyszłości samorządy wykorzystają swoje możliwości nie gorzej, niż robiły to przez trzydzieści pięć lat od 1990 r. Zanim jednak przedstawię prognozy, trzeba poczynić następujące zastrzeżenie: spekulacje co do przyszłych zjawisk skazują nas na ekstrapolowanie obecnych trendów. Grozi nam więc trafność przewidywań porównywalna z dziewiętnastowiecznymi wizjami ulic metropolii zasypanych końskim nawozem.

Co natomiast wydaje się najbardziej prawdopodobne? Największym wyzwaniem, przed którym stanęły samorządy po 1990 r., był niewątpliwie rozwój infrastruktury komunalnej. Wydawałoby się, że wraz z kumulacją dokonań w tej mierze – oraz wraz ze wzrastającą zamożnością społeczeństwa i rosnącymi oczekiwaniami – uwagę władz samorządowych zacznie w coraz większym stopniu przyciągać rozwój usług publicznych. Myślę tu nie tylko o podnoszeniu ich jakości czy dalszej cyfryzacji, ale także o uzupełnieniu ich zakresu. Chociażby – w związku ze starzeniem się społeczeństwa – o usługi skierowane do osób starszych, nie tylko opiekuńcze, ale np. o polską wersję angielskich „meals on wheels”. Również myślę o większej roli samorządów w zapewnianiu dostępności mieszkań na wynajem. Te dwie kwestie przychodzą mi na myśl natychmiast, jednak katalog potrzebnych uzupełnień usług publicznych jest niewątpliwie szerszy.

Czy są one jednak możliwe? Swoboda działania samorządów jest względna. To, co mogą robić samorządy, czyli ich zadania, jest w ogromnej mierze wyznaczone przez prawo, czyli przez państwo. Zależy też od dostępnych środków – czyli znowu od państwa.

W tym kontekście rozczarowują efekty nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Owszem, zwiększyła ona łączne dochody JST, ale tylko w skali częściowego wyrównania ubytków spowodowanych obniżeniem obciążeń naszych dochodów PIT-em. Pozytywnym elementem jest uwzględnianie w kalkulacjach tzw. potrzeb rozwojowych, a więc uznanie, że jednostka samorządowa powinna dysponować pewną nadwyżką finansową ponad bezpośrednie potrzeby.

Ustawa zawiera natomiast wiele kontrowersyjnych rozwiązań, a wprowadzenie metody szacunku potrzeb wydatkowych okazało się wyraźnym falstartem. Najgroźniejsze na przyszłość wydaje się niewyjaśnienie kwestii finansowania oświaty. Przeniesiono do nowego systemu dawną subwencję oświatową jako tzw. potrzeby oświatowe – z definicji odpowiadające tylko ich części, w wysokości ustalonej arbitralnie, a uzasadnionej jedynie historycznie (nie może być nominalnie mniej niż w poprzednim roku). W ten sposób zachowano mechanizm zjadający ewentualny wzrost dochodów własnych, który poczynił w poprzednim systemie dochodów komunalnych ogromne szkody.

Trudno mi też zachować optymizm, gdy mowa o kwestiach ustrojowych. Od samego początku samorządy bardziej sprawdzały się w roli władz publicznych niż wspólnot terytorialnych z konstytucyjnej definicji. Nasz poziom utożsamienia z tymi wspólnotami nigdy nie był zbyt wysoki; sprawę niewątpliwie pogorszyła polaryzacja polityczna ostatnich lat, pociągająca za sobą także pogłębienie polityzacji samorządów.

Pamiętajmy jednak, że wisi nad nami zagrożenie, iż w całkiem nieodległej perspektywie będziemy być może oceniali nasze władze lokalne, biorąc za kryterium nie ideę samorządności terytorialnej, ale to, jak sprawnym są trybikiem machiny obronnej. Głównym ich zadaniem będzie zaś wspieranie obrony, a w szczególności – zadbanie o to, aby jak najwięcej z nas tę obronę przeżyło.

Ta ostatnia kwestia przywodzi na myśl kolejne nowe zadanie dla samorządów. To chyba one muszą zadbać, abyśmy w razie konieczności mieli, gdzie się schować przed nalotami. Trudno jednak winić samorządy za brak działań w dziedzinie budowy schronów. Widać, jak ociężale działa machina państwowa. To państwo musiałoby sformułować i przyjąć stosowny program, znaleźć potrzebne środki i przekazać je samorządom. ©℗

Przyszłość to sztuczna inteligencja, partycypacja społeczna i dialog z mieszkańcami

Samorząd lokalny to najbliższy mieszkańcom szczebel władzy publicznej, który od lat cieszy się najwyższym poziomem zaufania (jak pokazują wieloletnie wyniki badań zdecydowanie wyższym niż władze krajowe i europejskie). Zważywszy na rosnącą potrzebę działań związanych z podnoszeniem jakości życia mieszkańców i dalszego wzmacniania samorządności lokalnej, można wskazać kilka kierunków rozwoju i kilka wyzwań, które – w mojej ocenie – będą w najbliższych latach kluczowe dla samorządów.

Po pierwsze – wyzwaniem, ale też szansą – jest wykorzystanie sztucznej inteligencji (AI) w działaniach samorządu. Z jednej strony AI umożliwia automatyzację i przyśpieszanie prostych procesów komunikacji między mieszkańcami a urzędem, z drugiej strony – umożliwia analizę dużych zbiorów danych (np. związanych z energetyką czy transportem miejskim), a także wsparcie w planowaniu przestrzennym, analizach jakości powietrza i wielu innych obszarach. Może także wspierać proces podejmowania decyzji na podstawie precyzyjnych wytycznych i uwarunkowań prawnych, jak np. w sprawie wycinki drzew, oraz umożliwiać tworzenie wizualizacji dotyczących stanu gminy, przygotowanych dla różnych grup interesariuszy, z wykorzystaniem odpowiednio dostosowanych form prezentacji i na zróżnicowanym poziomie merytorycznym.

Wyzwaniem dla samorządów w przyszłości będzie również wdrożenie odpowiednich regulacji, które unormują (także pod względem etycznym) stosowanie AI. Obecnie widoczne jest bardzo duże zróżnicowanie w zakresie stosowania rozwiązań AI w samorządach. W związku z tym konieczne będzie zarówno rozwijanie i podnoszenie kompetencji kadry urzędniczej, jak i wdrażanie rozwiązań technicznych (w tym sprzętowych) i systemowych na poziomie państwa (np. związanych z zabezpieczeniem danych).

W dłuższej perspektywie wykorzystanie AI w powtarzalnych, schematycznych procedurach administracyjnych może przyczynić się do odciążenia urzędników. Zaoszczędzony czas będą oni mogli przeznaczać na działania o bardziej jakościowym charakterze, np. związane z partycypacją społeczną czy dialogiem z mieszkańcami na temat kwestii strategicznych i kluczowych dla rozwoju gminy.

Kolejnym wyzwaniem, które stanie przed jednostkami samorządu terytorialnego w najbliższych latach, jest podjęcie działań związanych z adaptacją do zmian klimatu. Wymaga to zarówno konieczności dostosowania się do zmian prawnych (np. obowiązku opracowania miejskich planów adaptacji dla miast liczących powyżej 20 tys. mieszkańców czy wprowadzenia do strategii rozwoju lokalnego nowej kategorii celów – klimatyczno-środowiskowych), jak i konieczności zmniejszenia dotkliwości odczuwania skutków zmian klimatu związanych ze zjawiskami ekstremalnymi (np. falami upałów, deszczami nawalnymi itp.). Adaptacja do zmian klimatu jest wyzwaniem nie tylko w kontekście konieczności podejmowanych działań, ale nade wszystko wymaga wzmacniania świadomości i podnoszenia poziomu edukacji klimatycznej oraz partycypacji i dialogu ze społecznością lokalną. W tym kontekście AI może pomóc m.in. w wizualizacji różnych scenariuszy klimatycznych, identyfikacji obszarów zagrożonych powodziami czy podtopieniami po nawalnych opadach – na podstawie analizy danych historycznych i ich przestrzennego zasięgu.

Jednak największe wyzwanie dla samorządów lokalnych widzę w najbliższych latach w obszarze partycypacji i dialogu społecznego, bo to wymaga przejścia od kultury konsultacji (wpisanej m.in. w procedury prawne) do kultury partycypacji, współdecydowania i deliberacji. Rolę samorządu lokalnego postrzegam więc nie tylko jako sprawnego zarządcy, ale przede wszystkim jako instytucję, która tworzy warunki do ciągłych, a nie incydentalnych, pojedynczych (np. związanych z opracowaniem dokumentów strategicznych) procesów partycypacyjnych. Wyzwaniem jest także „zagospodarowanie” aktywności społecznej powstałej na fali protestów związanych z nietrafionymi czy przeskalowanymi inwestycjami, które wzbudziły konflikty społeczne.

Czy zatem – biorąc pod uwagę powyższe wyzwania – zmierzamy w dobrym kierunku? Już dziś są samorządy, które z pewnością na to pytanie odpowiedzą twierdząco, ale one póki co są „dobrymi praktykami”, a nie codziennym modelem działania administracji publicznej szczebla lokalnego. ©℗