Plan ogólny gminy to nowy akt, który od 2023 r. zastąpił studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W odróżnieniu od studium plany ogólne są aktami prawa miejscowego na wzór miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Rozwiązanie ustawodawcy rozstrzygnęło tym samym wątpliwości co do możliwości zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: „u.s.g.”) przez podmioty posiadające interes prawny. Czy w takim postępowaniu mogą jednak brać udział organizacje społeczne?

ikona lupy />
Profesor Jan Widacki / Materiały prasowe

Organizacja społeczna, zgodnie z art. 33 par. 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: „p.p.s.a.”) może wnosić o dopuszczenie jej do postępowania, jeżeli legitymuje się interesem społecznym zgodnie z jej statutową działalnością. Pojawia się jednak wątpliwość, czy posiadanie interesu społecznego jest wystarczające do bycia stroną w sprawie zaskarżenia uchwały dotyczącej aktu prawa miejscowego.

Zgodnie z dominującym stanowiskiem sądów administracyjnych udział organizacji społecznej w takich sprawach nie jest możliwy, gdyż wydanie aktu prawa miejscowego nie jest poprzedzone „postępowaniem administracyjnym”. Zgodnie z poglądem przeciwnym taki udział jest możliwy, gdyż „postępowanie administracyjne” w szerokim rozumieniu obejmuje wszelkie postępowania poddawane kontroli sądowoadministracyjnej, a nie wyłącznie postępowania regulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Wątpliwości te ostatecznie ma rozstrzygnąć Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów, odpowiadając na zagadnienie prawne wyrażone w postanowieniu z 15 stycznia 2025r. (sygn. II OZ 577/24): „Czy art. 33 § 2 ustawy (…) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (…) daje podstawę dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę rady gminy innego podmiotu, aniżeli wnoszący skargę na tę uchwałę?”.

Zabierając głos w tej dyskusji, należy przychylić się do poglądu dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych. Aktualna treść przepisów prawa nie daje podstaw do dopuszczenia organizacji społecznych (a więc podmiotów innych niż wnoszący skargę) w charakterze uczestników postępowania ze skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego.

Punktem wyjścia dla właściwego stosowania art. 33 par. 2 p.p.s.a. powinna być jego wykładnia językowa, która nie budzi wątpliwości, jest zrozumiała i logiczna. Przepis ten odwołuje się do pojęcia postępowania administracyjnego, które jest pojęciem prawnym określonym w art. 1 k.p.a. To, że ustawodawca nie odesłał wprost do przepisów k.p.a., nie oznacza, że miał na myśli inne postępowania niż w rozumieniu art. 1 k.p.a. Przy wykładni art. 33 par. 2 p.p.s.a. istotne znaczenie ma treść art. 5 par. 1 k.p.a., który stanowi, iż: „Jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na przepisy o postępowaniu administracyjnym, rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego”. Powołując się na reguły wykładni przepisów prawa, w tym zakaz wykładni homonimicznej („W obrębie danej gałęzi prawa tym sam zwrotom nie należy przypisywać odmiennego znaczenia”), jak również zasadę „lege non distinguente nec nostrum est distinguere” (czego prawo nie rozróżnia, tego nie należy rozróżniać), jedyne słuszne i prawidłowe jest przyjęcie, że art. 33 par. 2 p.p.s.a. odwołuje się do postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a. Racjonalny ustawodawca nie musiał więc odwoływać się dodatkowo w samej treści at. 33 par. 2 p.p.s.a. do art. 1 k.p.a.

Tryb postępowania w sprawie planów ogólnych nie jest określony przepisami k.p.a., lecz osobną ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana (z wyjątkiem zastosowania art. 106 k.p.a. co do uzgodnień projektu planu z organami) i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy planu ogólnego dokonywane jest według procedury przewidzianej dla aktu tworzenia prawa, a nie procedury administracyjnej. Odrębna też jest podstawa prawna do zaskarżenia takiej uchwały w postaci skargi do sądu administracyjnego wskazana w art. 101 u.s.g., a nie przepisach k.p.a.

Powyższe potwierdza, że art. 33 par. 2 p.p.s.a. nie daje podstawy do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym skargą na uchwałę rady wniesioną w trybie art. 101 u.s.g. innych podmiotów niż wnoszący skargę, w tym organizacji społecznych. Jedynie postępowania wymienione w art. 1 k.p.a. stanowią „postępowania administracyjne” i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 par. 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym nie powinna być traktowana jako naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu. Prawo to odnosi się do uruchomienia procedury przed sądem, a nie do udziału w toczącym się już postępowaniu. Organizacje społeczne mogą kwestionować prawidłowość wydanych uchwał, wnosząc samodzielnie skargi z powołaniem się na naruszenie ich interesu prawnego, oraz wnosić uwagi w ramach konsultacji społecznych projektu planu ogólnego lub jego zmiany.