Zaświadczenia w sprawach sygnalistów

Na żądanie sygnalisty organ publiczny właściwy do podjęcia działań następczych wydaje nie później niż w terminie miesiąca od dnia otrzymania żądania zaświadczenie, w którym potwierdza, że sygnalista podlega ochronie.

1. Uwagi ogólne

Na wstępie należy przypomnieć, iż zaświadczenie dotyczy okoliczności faktycznych i jako czynność materialno-techniczna stanowi oświadczenie wiedzy.

Zaświadczenia są aktami wiedzy, które potwierdzają istnienie uprawień lub obowiązków określonych w innych aktach powszechnie obowiązujących. Zwrócił na to uwagę m.in. WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1050/15 (opubl. LEX nr 2097912), w którym stwierdził, że: „Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej”.

Brak elementu oświadczenia woli różni też zaświadczenia od aktów i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Nie ma żadnych podstaw, aby zaświadczenia o których mowa w art. 38 ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (zwanej dalej Ustawą), traktować inaczej.

2. Art. 38 Ustawy jako samodzielna podstawa prawna do wydawania zaświadczeń dla sygnalistów

W art. 38 Ustawy przyjęto rozwiązanie, zgodnie z którym na żądanie sygnalisty organ publiczny właściwy do podjęcia działań następczych wydaje nie później niż w terminie miesiąca od dnia otrzymania żądania zaświadczenie, w którym potwierdza, że sygnalista podlega ochronie określonej w przepisach rozdziału 2.

Przepis art. 38 Ustawy należy stosować w związku z art. 50, który stanowi, iż w zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale do postępowania przed organami publicznymi stosuje się odpowiednio przepisy działów VII i VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Przyjęte rozwiązanie rodzi następujące, podstawowe problemy interpretacyjne w zakresie stosowania prawa:

a) czy art. 38 Ustawy jest samodzielną podstawą prawną do wydawania zaświadczeń, czy też należy ją związać z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. i traktować je jako podstawy łączne,

b) czy organ publiczny wydający zaświadczenie ma obowiązek badania interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego,

c) czy wydając zaświadczenie organ publiczny winien również zaopatrzyć je w stosowną klauzulę RODO,

d) jaki termin do wydania zaświadczenia ma stosować organ publiczny.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż użyty zwrot „żądanie” należy rozumieć jako wniosek czy też podanie wyrażające domaganie się czegoś. Nie ma żadnych podstaw interpretacyjnych, aby nadawać w tym przypadku terminowi „żądanie” innego znaczenia, niż przypisuje się terminowi „żądanie”, w przepisach k.p.a.

W praktyce oznacza to, że do wydawania zaświadczeń na podstawie wskazanych przepisów, ustawodawca przyjął tryb wnioskowy, a nie tryb działania organu publicznego z urzędu.

Konstatacja ta ma pewna znaczenia dla odpowiedzi na pierwsze z powyższych pytań. W obowiązującym systemie prawa istnieją bowiem zaświadczenia wydawane na podstawie aktów szczególnych np. art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (tekst jedn. z 2023 r. Dz.U. poz. 702) stanowi, że podmioty udzielające pomocy wydają beneficjentowi zaświadczenie stwierdzające, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis albo pomocą de minimis w rolnictwie i rybołówstwie. Formę, treść i sposób postępowania w sprawie wydawania tego zaświadczenia określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis i pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz.U. z 2018 r. poz. 350 ze zm.). W tym przypadku mamy, nie tylko różną od k.p.a. podstawę prawną do wydania zaświadczeń, ale również odrębny tryb ich wydawania.

W analizowanej kwestii nie ma podstaw do uznania, iż tryb wydawania zaświadczeń określonych w art. 38 Ustawy, jest inny niż przewidziany w k.p.a. Decyduje o tym treść art. 50 Ustawy i odesłanie w zakresie nieuregulowanym do odpowiedniego stosowania przepisów działu VII k.p.a. Warto przypomnieć, iż przez pojęcie „odpowiedniego stosowania prawa” rozumie się takie sytuacje, w których skutki określonego stanu hipotetycznego przedstawione są nie w bezpośredniej łączności z hipotezą normy prawnej, lecz zamieszczone są w dyspozycji innej normy, która też obejmuje inny stan faktyczny.

W mojej ocenie, nie przekreśla to jednak możliwość uznania art. 38 Ustawy, jako samodzielnej podstawy do wydawania zaświadczeń, różnej od art. 217 k.p.a. Ma na to wpływ m.in. dłuższy termin do wydawania zaświadczeń, a mianowicie miesięczny, a nie 7 dniowy.

Przyjmuję zatem, iż art. 38 Ustawy jest samodzielną podstawą prawną do wydawania zaświadczeń przez organy publiczne. Założenie to manifestuję w zaproponowanym w Części III punkt 15 wzorze zaświadczenia dla sygnalisty w sprawie zgłoszeń zewnętrznych.

3. Zakres podmiotowy postępowań o wydawanie zaświadczeń dla sygnalistów na podstawie art. 38 Ustawy

Zakres podmiotowy takich postępowań wyznacza pojęcie organu publicznego, o którym mowa w art. 2 pkt 6 Ustawy. Ustawodawca zbędnie w art. 38 używa ponownie zastrzeżenia „właściwy do podjęcia działań następczych”. Z samej definicji organy publicznego, ustalonej dla potrzeb stosowania Ustawy, wynika już niezbędność istnienia właściwości do podejmowania działań następczych w dziedzinach wskazanych w art. 3 ust. 1. Jest to właściwość, którą należy ustalać każdorazowo dla potrzeb danej sprawy.

Zakres podmiotowy w art. 2 pkt 6 Ustawy został inaczej wyrażony normatywnie, niż ma to miejsce w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. ¹. To kolejna okoliczność, świadcząca o tym, iż art. 38 Ustawy stanowi odrębną i samodzielną podstawę do wydawania zaświadczeń, w tym wypadku dla sygnalistów.

W sprawach wydawania zaświadczeń dla sygnalistów na podstawie art. 38 Ustawy, właściwe będą wyłącznie organy publiczne w rozumieniu art. 2 pkt 6 Ustawy, właściwe w danej sprawie wynikającej z dokonanego zgłoszenia zewnętrznego. Art. 38 Ustawy nie stanowi bowiem podstawy prawnej do wydawania zaświadczeń dla sygnalistów, którzy dokonali zgłoszenia w trybie zgłoszeń wewnętrznych czy ujawnienia publicznego.

W przypadku JST oznacza to właściwość do wydawania zaświadczeń, tak organu stanowiącego, jak i organu wykonawczego. Jest to teoretyczna właściwość, bo praktycznie, szczególnie w przypadku organów stanowiących, będzie trudna do zrealizowania. W sytuacji organów kolegialnych JST, tak stanowiących jak i wykonawczych, praktyczne rozwiązanie winno polegać na proponowanej przeze mnie koncepcji, „scedowania” w uchwale organu stanowiącego załatwiania spraw sygnalistów, odpowiednio na rzecz wójta, burmistrza, prezydenta, starosty czy marszałka, jako kierowników urzędów obsługujących dane organy.

W istocie należy doprowadzić do tego, aby zaświadczenia mógł wydawać upoważniony pracownik urzędu obsługującego dany organ. Proces ten w przypadku JST będzie składał się z delegowania uprawnienia do wydawania zaświadczenia przez inny podmiot organizacyjny i jego dekoncentracji w ramach danego urzędu.

Odrębną kwestią, rzutującą na zakres podmiotowy postępowania, jest osoba wnioskodawcy. Ustawodawca przyjął, iż żądanie wydania zaświadczenia może pochodzić wyłącznie od sygnalisty w rozumieniu art. 4 Ustawy i dotyczyć jego sytuacji.

Brak jest w Ustawie rozwiązań pozwalających na podstawie art. 38 Ustawy wydawać zaświadczenia osobie pomagającej w dokonaniu zgłoszenia i osobie powiązanej z sygnalistą.

4. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia w oparciu o art. 38 Ustawy

Typowymi przesłankami wydania zaświadczenia poza samym wnioskiem jest ubieganie się przez daną osobę o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Kwestia interesu prawnego, jako przesłanki wydawania zaświadczeń, jest zakotwiczona w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Skutkuje to koniecznością wykazania przez wnioskodawcę istnienia interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenie, a po stronie organu obowiązkiem badania istnienia takiego interesu. Na marginesie opowiadając się za szerokim rozumieniem interesu prawnego ² w uzyskaniu zaświadczenia wskazuję, iż część poglądów doktryny i orzecznictwa skłania się do przyjmowania interesu prawnego w znaczeniu węższym ³.

Art. 38 Ustawy jest samodzielną podstawą do wydawania zaświadczeń dla sygnalistów w sprawach zgłoszeń zewnętrznych i odrębną od art. 217 k.p.a. Należy zatem przyjąć, iż wymóg istnienia interesu prawnego zawarty w art. 217 k.p.a., jest wyłączony w sprawach opartych na art. 38 Ustawy.

5. Forma i treść żądania wydania zaświadczenia na podstawie art. 38 Ustawy

Odesłanie w zakresie trybu wydawania zaświadczeń do odpowiedniego stosowania działu VII k.p.a. rozciąga się w konsekwencji na ocenę formy i treści żądania opartego na art. 38 Ustawy.

Wymagania, jakie powinien spełniać wniosek o wydanie zaświadczenia wynikają z art. 63 § 2 k.p.a. Wniosek powinien zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie. Wniosek pisemny powinien ponadto być podpisany przez wnoszącego. Jeżeli wniosek o wydanie zaświadczenia nie zawiera wszystkich wymaganych elementów – a więc dotknięty jest brakami – wówczas stosuje się art. 64 § 2 k.p.a.

6. RODO w postępowaniach o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 38 Ustawy

Odpowiednie stosowanie działu VII k.p.a. powoduje podobny skutek w zakresie wykonania obowiązku informacyjnego dotyczącego przetwarzania danych osobowych przy wydawaniu zaświadczeń.

Zgodnie bowiem z art. 217a k.p.a. organ administracji publicznej przekazuje informacje, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2016/679, przy pierwszej czynności skierowanej do strony, chyba że strona posiada te informacje, a ich zakres lub treść nie uległy zmianie.

Postępowanie o wydanie zaświadczenia jest odrębnym postępowaniem od postępowania zgłoszeniowego, chociaż z nim bezpośrednio związanym. Jeżeli zatem sygnalista uzyskał już od organu publicznego informacje, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2016/679, w związku z przyjęciem zgłoszenia, a ich zakres i treść nie uległy zmianie, to już nie musi ich otrzymywać po raz kolejny.

7. Zaświadczenia w sprawach sygnalistów wydawane na podstawie art. 217 k.p.a.

Sprawy wydawania zaświadczeń, oparte na art. 38 Ustawy, dotyczą wyłącznie zgłoszeń zewnętrznych, a nie zgłoszeń wewnętrznych, nawet jeżeli właściwy do przyjęcia i załatwienia zgłoszenia wewnętrznego jest także ten sam podmiot, raz działający jako organ publiczny, a raz jako podmiot publiczny. Obejmują podmiotowo tylko samych sygnalistów.

Aktualne pozostaje więc pytanie czy inne osoby, o których mowa art. 21 ust 1 Ustawy mogą uzyskać zaświadczenie, w którym potwierdza się, że podlegają ochronie określonej w przepisach rozdziału 2 Ustawy. Podobne pytanie dotyczy sygnalistów i innych osób o których mowa w art. 21 ust 1 Ustawy, w sytuacji gdy zgłoszenie zostało dokonane w trybie zgłoszeń wewnętrznych do podmiotu prawnego, będącego jednocześnie organem publicznym.

W mojej ocenie nie ma przeszkód prawnych, aby w obu sytuacjach miał zastosowanie art. 217 § 2 pkt 2 w związku z art. 218 k.p.a. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Skoro organ publiczny będący jednocześnie podmiotem prawnym prowadzi, w szczególności odrębny rejestr zgłoszeń zewnętrznych i wewnętrznych oraz działania następcze, to ma on dostateczną wiedzę do wydawania tego typu zaświadczeń.

Przed wydaniem zaświadczenia będzie mógł jednak przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, a wnioskodawca musi we wniosku o wydanie zaświadczenia wskazać interes prawny z którego wynika obowiązek wydania zaświadczenia.

W tej sytuacji organ publiczny, będący jednocześnie podmiotem prawnym, będzie związany terminem na wydanie zaświadczenia określonym w art. 217 § 3 k.p.a., czyli bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni.

Istnienie interesu prawnego i jego wykazanie, będzie w tym trybie przesłanką warunkującą wydanie odpowiedniego zaświadczenia.

Interes prawny sygnalisty lub osoby o której mowa w art 21 ust 1 Ustawy, w wydaniu zaświadczenia o podleganiu ochronie prawnej, wynika z art. 11 oraz art.14 i art.16 Ustawy.

[1] Zakres podmiotowy postepowania zaświadczeniowego prowadzonego na podstawie działu VII k.p.a. obejmuje wszystkie organy wymienione w art. 5 § 2 pkt 3, tj. ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolone i niezespolone), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe i inne podmioty, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumienia do wydawania decyzji czy zaświadczeń, czy milczącego załatwienia sprawy.

[2]Interes prawny, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. może być wywodzony zarówno z norm prawa materialnego, jak i przepisów procesowych.Posiada go więc osoba, która chce się posłużyć zaświadczeniem w postępowaniu wyjaśniającym w innej sprawie, z uwagi na zasadę udziału strony w postępowaniu dowodowym, w tym prawo do składania wniosków dowodowych. Por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2019 r., III SA/Kr 256/19, (opubl. LEX nr 2652794), w którym Sąd przyjął, iż „Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie musi pokrywać się z interesem prawnym w znaczeniu materialnoprawnym. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść z wykorzystania zaświadczenia w innym postępowaniu”.

[3] Por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r., I SA/Kr 486/11, (opubl. LEX nr 991030). WSA w Krakowie w tym wyroku uznał, iż „O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy dany podmiot wnosi żądanie we własnym imieniu, zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania

O Autorze:

dr Cezary Kociński
Doktor nauk prawnych. Przez 15 lat adiunkt i wykładowca w szkołach wyższych i doradca w JST. Specjalizuje się w ustroju administracji publicznej, procesach zachodzących w organizacjach sektora publicznego i Compliance