Pierwsze tygodnie działania nowo wybranych organów JST [O CO PYTAJĄ NA SZKOLENIACH]

Na początku maja w większości polskich gmin odbyły się pierwsze sesje rad gmin. Na nich ślubowania złożyli wybrani w wiosennych wyborach radni oraz wójtowie, burmistrzowie albo prezydenci. Po ślubowaniu mogą już wykonywać swoje obowiązki. Podczas organizowanych przez nas szkoleń pojawiło się wiele pytań dotyczących zasad funkcjonowania organów stanowiących i wykonawczych gminy. Dziś odpowiemy na pierwszą część pytań, a na kolejne – w następnych tygodniach.

Obecność wójta na sesji

ODPOWIEDŹ Nie. Żaden przepis prawa nie wskazuje na obowiązek wójta do uczestnictwa w posiedzeniach komisji rady oraz sesjach rady gminy. Przepisy nie dają także podstawy do tego, by taka regulacja znalazła się w statucie jednostki samorządu terytorialnego bądź innej uchwale odnoszącej się do funkcjonowania organów JST. Wobec tego takie regulacje w statucie JST bądź innej uchwale są sprzeczne z prawem, co powinno skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Stanowisko takie wynika z bogatego orzecznictwa, także najnowszego – wciąż zdarza się, że uchwały zawierają takie nieprawidłowe postanowienia.

WSA w Poznaniu w wyroku z 17 listopada 2022 r. (sygn. akt IV SA/Po 624/22) stwierdził np.: „Za niezgodne z prawem uznaje się zobowiązywanie burmistrza do osobistego stawiennictwa na każdej sesji rady gminy. Analogicznie za niezgodne z prawem należałoby uznać wprowadzenie do planu prac komisji rady takich zapisów, które obligowałyby burmistrza do osobistego udziału w każdym posiedzeniu komisji rady miejskiej”. W efekcie w sprawie tej WSA podzielił stanowisko skarżącego wojewody co do konieczności stwierdzenia nieważności w całości uchwały zmieniającej statut.

Warto również przypomnieć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 564/14), w którym jednoznacznie potwierdzono: „W obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do tego, aby rada mogła nakładać na organ wykonawczy obowiązki inne, niż te, które przewiduje ustawa. Uczestniczenie wójta (burmistrza) w sesjach rady gminy stanowi jego uprawnienie, a nałożenie na niego takiego obowiązku przez organ uchwałodawczy byłoby niezgodne z prawem”. ©℗

Uprawnienia rady gminy

ODPOWIEDŹ Nie, rada gminy nie może w drodze uchwały nałożyć na kierowników gminnych jednostek organizacyjnych obowiązku uczestnictwa w sesji rady gminy. Natomiast polecenie w tej sprawie może wydać wójt. Potwierdza to orzecznictwo. Między innymi kwestię tę rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 39/21. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że prawidłowo przyjęto, że kwestionowany przepis statutu w sposób istotny narusza prawo, jest bowiem sprzeczny z art. 33 ust. 5 i art. 21a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym pierwszym przepisem: „Kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych”, zgodnie zaś z drugim: „Przewodniczący rady gminy w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom urzędu gminy wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady gminy, komisji i radnych”. Wynika z tego, że kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych podlegających kontroli rady mogą zostać zobligowani do uczestniczenia w sesjach. Jednak polecenie uczestnictwa w sesji tym osobom może wydać tylko ich zwierzchnik służbowy – czyli wójt gminy. „Należy przyznać rację organowi nadzoru, iż kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych nie są pracownikami urzędu gminy, dlatego ani przewodniczący rady gminy, ani inna osoba, o ile nie została do tego upoważniona przez wójta gminy, nie może w sposób wiążący zobligować ich do uczestniczenia w sesji rady gminy” – podkreślił sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku. ©℗

Gdy urzędnik został włodarzem

ODPOWIEDŹ Wybór pracownika urzędu na stanowisko wójta nie powoduje automatycznego wygaśnięcia dotychczasowego stosunku pracy. Ze względów oczywistych stosunek ten nie może być jednak kontynuowany w dotychczasowej formie. Przepisy jednak wprost nie wskazują, co powinni w takiej sytuacji zrobić pracownik i pracodawca.

Z dostępnych w prawie rozwiązań wynika, że dotychczasowy stosunek pracy należy albo rozwiązać na mocy porozumienia stron, albo też pracownik powinien wystąpić o udzielenie mu urlopu bezpłatnego (w trybie art. 174 par. 1 kodeksu pracy; dalej: k.p.).

Sąd Najwyższy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych w wyroku z 1 lutego 2017 r. (sygn. akt I PK 41/16) kompleksowo omówił tę kwestię, wskazując, że art. 174 k.p. przewiduje możliwość udzielenia urlopu bezpłatnego na wniosek pracownika. Nie określa też celu, w jakim urlop może być udzielony, ani czasu, na jaki jest udzielany. Należy wobec tego przyjąć, że udzielenie urlopu bezpłatnego może nastąpić także w celu innego niż dotychczasowe zatrudnienia u tego samego pracodawcy, na czas tego zatrudnienia. Stosując art. 174 k.p., należy uwzględnić „swoistość” takiej sytuacji, kiedy pracodawca udziela (może lub powinien udzielić) urlopu bezpłatnego pracownikowi zatrudnionemu na podstawie umowy o pracę w celu i na czas zatrudnienia go u tego pracodawcy na podstawie wyboru. W udzieleniu urlopu w takich sytuacjach ma interes nie tylko pracownik, lecz także pracodawca. Owa „swoistość” okoliczności powinna być odniesiona zwłaszcza do oceny zachowania przewidzianych w analizowanym przepisie rygorów formalnych.

Natomiast zgodnie z art. 74 k.p. pracownik pozostający w związku z wyborem na urlopie bezpłatnym ma prawo powrotu do pracy u pracodawcy, który zatrudniał go w chwili wyboru, na stanowisko równorzędne pod względem wynagrodzenia z poprzednio zajmowanym. Jest tutaj jeden warunek – zgłoszenie powrotu do pracy musi nastąpić w ciągu siedmiu dni od rozwiązania stosunku pracy z wyboru. Niedotrzymanie tego warunku powoduje wygaśnięcie stosunku pracy, chyba że nastąpiło z przyczyn niezależnych od pracownika.

Trzeba zaznaczyć, że chociaż podczas trwania urlopu bezpłatnego zawieszone są wzajemne zobowiązania pracownika i pracodawcy, to nie następuje zakończenie stosunku pracy. Takie stanowisko nie jest zatem wolnym stanowiskiem w znaczeniu wynikającym z art. 12 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych (dalej: u.p.s.) i nie ma możliwości przeprowadzenia na takie stanowisko naboru w trybie art. 11 u.p.s. Można natomiast zatrudnić na takie stanowisko pracownika na zastępstwo (w tym przypadku przeprowadzenie naboru nie jest obligatoryjne na podstawie art. 12 ust. 2 u.p.s.). ©℗

Co może komisja rewizyjna

ODPOWIEDŹ Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. W tym celu powołuje komisję rewizyjną (art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jest to obligatoryjna komisja rady gminy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 3034/17) wyjaśnił, że komisja rewizyjna jest organizmem podległym radzie gminy i wykonuje jedynie czynności w ramach funkcji kontrolnej rady gminy, na jej zlecenie i w zakresie przez nią określonym. Komisja ta jest specjalnym organem kontrolnym działającym w imieniu rady, a nie klubu radnych. Oznacza to, że rada poprzez głosowanie musi zaakceptować przynajmniej jednego członka każdego klubu radnych istniejącego w radzie. Zakres kompetencji kontrolnych komisji rewizyjnej stanowi pochodną kompetencji kontrolnych samej rady. Konsekwencją powyższego jest to, że komisja rewizyjna nie może mieć więcej uprawnień kontrolnych niż ma sama rada gminy.

Komisja rewizyjna nie może natomiast kontrolować działań radnych rady gminy. Zasada ta została potwierdzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 371/10. Sąd stwierdził, że w zakresie kontroli prowadzonych przez komisję rewizyjną nie mieści się kompetencja do kontroli działalności radnych.

Komisja rewizyjna jest uprawniona do kontrolowania działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych gminy. Może zatem sprawdzać i oceniać prawidłowość działania kontrolowanych podmiotów. Nie ma natomiast uprawnień nadzorczych i nie może wydawać wiążących dyspozycji dotyczących usunięcia stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości w formie wystąpień czy zaleceń pokontrolnych.

Jeśli chodzi o zakres, w jakim komisja rewizyjna może kontrolować organ wykonawczy i jednostki organizacyjne gminy, to jest on wyznaczony zakresem obowiązków tych organów oraz charakterem zadań wykonywanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) czy jednostkę. Kontrola dotycząca wykonywania zadań własnych będzie się różnić od kontroli, której celem będzie sprawdzenie wykonania zadań zleconych przez administrację rządową. W zakresie wykonywania zadań własnych wójt podlega bezpośrednio organowi stanowiącemu, a w zakresie zadań zleconych nie można mówić o podległości o takim charakterze. Podległość organowi stanowiącemu nie jest tu wyłączna, ponieważ organ wykonawczy za realizację tych zadań odpowiada wobec administracji rządowej.

Czasami dość trudno określić, które jednostki organizacyjne należą do jednostek organizacyjnych samorządu odpowiedniego szczebla, a które stanowią odrębne jednostki komunalne.

Czy komisja rewizyjna może kontrolować spółki gminne? Poglądy wyrażone w orzecznictwie są różne, ale należy przychylić się do tych, które taką kontrolę dopuszczają. Wtórne jest ustalenie, jaki powinien być zakres tej kontroli. Trzeba bowiem uwzględnić także przepisy prawa handlowego i wynikające z nich znaczenie rady nadzorczej w spółce. ©℗

Unieważnienie wadliwej uchwały

ODPOWIEDŹ Nie, rada gminy nie może unieważnić własnej uchwały, bo takiej kompetencji nie przewidują przepisy ustawy o samorządzie gminnym.

Rada gminy, w ramach przypisanych jej kompetencji, może ustanawiać prawo, co wyraża się w podejmowaniu uchwał, ich zmienianiu i uchylaniu. Wszystkie te działania rady są działaniami na przyszłość (ex nunc), w odróżnieniu od czynności prawnej ze skutkiem ex tunc (czyli np. stwierdzenia nieważności aktu prawnego). Nawet wiedza rady gminy o tym, że uchwała jest wadliwa, i wola wyeliminowania jej z obrotu prawnego ze skutkiem „od początku” nie uzasadnia podjęcia uchwały o stwierdzeniu nieważności własnego aktu. Jest to kompetencja wyraźnie przyznana organom nadzoru (wojewodzie, regionalnej izbie obrachunkowej) i sądom administracyjnym.

Ponadto nawet uchylenie uchwały przez radę gminy czy jej zmiana – w sytuacji, gdy zmienione lub uchylone zapisy okazały się wadliwe i doszło ostatecznie do stwierdzenia ich nieważności – nie jest działaniem prawidłowym. Rada nie może bowiem zmieniać lub uchylać aktu, który od początku jest nieważny, mimo że dopiero później doszło do stwierdzenia tej okoliczności we właściwym trybie.

Dodajmy przy tym, że rada nie ma legitymacji, by skutecznie wnieść skargę do WSA o stwierdzenie nieważności uchwały. Takiej legitymacji nie ma też przewodniczący rady. Nie można wykluczyć możliwości zaskarżenia uchwały przez radnego tej rady, ale musi to uzasadniać naruszenie uchwałą interesu prawnego tego radnego.

W przypadku stwierdzenia wady, która powinna skutkować nieważnością uchwały w czasie, gdy organ nadzoru ma jeszcze kompetencje do jej kontroli, rada gminy bądź jej przewodniczący powinni przedstawić organowi nadzoru swoje stanowisko – tak, żeby organ miał możliwość rozważenia konieczności wszczęcia postępowania weryfikującego uchwałę czy też podjęcia rozstrzygnięcia danej treści. Stanowisko rady lub jej przewodniczącego nie jest jednak wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze jest bowiem prowadzone z urzędu w razie wystąpienia okoliczności uzasadniających prowadzenie takiego postępowania.

Organ nadzoru jest także uprawniony do złożenia skargi na uchwałę do WSA, gdy termin na przeprowadzenie własnej weryfikacji już minął. ©℗

Sołtys bez podwójnej diety

ODPOWIEDŹ Dieta nie ma charakteru wynagrodzenia z tytułu pełnienia określonej funkcji, jest natomiast świadczeniem rekompensującym czas i koszty ponoszone w związku z pełnieniem tej funkcji.

Zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W przypadku radnych powiatowych i wojewódzkich takie zasady wynikają z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie wojewódzkim. Jednocześnie zgodnie z art. 37b u.s.g. rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej, czyli sołtysowi, będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Takie uprawnienie przyznano również radzie gminy w stosunku do członków organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla) oraz rady sołeckiej.

Z powyższych regulacji wynika zatem, że dieta dla radnego ma charakter obligatoryjny, natomiast dla sołtysa – zależy od podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy.

Dyskusyjne jest natomiast, czy w sytuacji, gdy radny jest równocześnie sołtysem, przysługują mu diety w związku z pełnieniem obu tych funkcji.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, że w takiej sytuacji przysługuje dieta tylko z jednego tytułu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3380/19, wskazał, że skoro w art. 25 ust. 4 u.s.g. przesądzono o przysługującym radnym prawie do diety, to połączenie funkcji radnego z funkcją sołtysa uzasadnia przyjęcie zasady prawa do jednej diety jako ekwiwalentu za utracone korzyści. Artykuł 37b ust. 2 u.s.g. nadaje bowiem radzie gminy uprawnienie, które pozwala jej decydować w sposób szczegółowy o warunkach przysługiwania tych świadczeń.

Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 16 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 509/21, wskazał, że upoważnienie z art. 37b ust. 1 u.s.g. pozwala lokalnemu ustawodawcy na uwzględnienie przypadków, w których sprawowanie funkcji sołtysa może uzasadniać przyznanie mu prawa do diety i zwrotu kosztów podróży, pozostawiając zarazem radzie gminy swobodę zarówno co do oceny tej potrzeby, jak i co do ustalenia zasad, na jakich te świadczenia będą przysługiwały, w zależności od warunków i potrzeb lokalnych.

Tak przyjął również wojewoda wielkopolski w rozstrzygnięciach nadzorczych z 29 lutego 2024 r., nr NP-III.4131.1.61.2024.8 oraz nr NP-III.4131.1.48.2024.7. ©℗

Zakaz udziału w głosowaniu

ODPOWIEDŹ Zgodnie z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Skutkiem nieprzestrzegania tego zakazu może być nawet stwierdzenie nieważności uchwały, w podjęciu której brał udział radny wyłączony z głosowania z uwagi na posiadanie interesu prawnego. Orzecznictwo wskazuje natomiast, że nieważność takiej uchwały zachodzi niezależnie od wyników głosowania oraz okoliczności, czy udział radnego miał, czy też nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Okoliczności powyższe nie podlegają bowiem w tej sprawie ocenie (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5206/21).

W jakich zatem konkretnych przypadkach radny powinien powstrzymać się od głosowania z uwagi na jego interes prawny? Przykłady takich głosowań wskazuje orzecznictwo, m.in.:

• w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r.; sygn. akt III OSK 5206/21),
• w przedmiocie poboru opłaty targowej w drodze inkasa, wyznaczeniu inkasentów tej opłaty i określenia wynagrodzenie za inkaso, w sytuacji gdy radny jest wyznaczany na inkasenta (uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 23 listopada 2022 r., nr 34/1567/2022),
• w przedmiocie przekształcania szkoły podstawowej, w sytuacji gdy radna jest jednocześnie pracownikiem przekształcanej szkoły (wyrok NSA z 13 maja 2022 r., sygn. akt sygn. akt III OSK 1329/21),
• w sprawie wygaśnięcia mandatu tego radnego (wyrok NSA z 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1775/07).

Orzecznictwo natomiast nie rozstrzyga, czy radny na podstawie art. 25a u.s.g. podlega wyłączeniu od głosowania w sprawie swojej kandydatury na przewodniczącego rady gminy. Są orzeczenia wskazujące na to, że w takiej sytuacji udział radnego w głosowaniu nad uchwałą dotyczącą jego interesu prawnego stanowi istotne naruszenie prawa (m.in. wyrok NSA z 13 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1329/21) – to stanowisko jest dominujące w orzecznictwie. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 30 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 486/11) wskazał odmiennie, że wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad własną kandydaturą na przewodniczącego rady dzielnicy nie narusza art. 25a u.s.g. Podejmowanie uchwały o wyborze przewodniczącego rady dzielnicy nie jest bowiem związane ze sprawami majątkowymi radnego kandydującego na to stanowisko, a uczestniczenie w głosowaniu osoby zainteresowanej wynikiem głosowania nie powoduje zjawisk korupcyjnych, których zwalczaniu przepis ten powinien służyć. ©℗