TEZA: Ograniczenie prawa własności nieruchomości jest możliwe jedynie ze względu na wymogi porządku i ładu przestrzennego. Nie powinno zatem dochodzić do sytuacji, gdy teren nieruchomości jest zajmowany pod drogę dojazdową do innej nieruchomości, a gmina przyznaje prymat interesowi jednych właścicieli nad prawem innych właścicieli, nie rozważając żadnych alternatywnych rozwiązań.
Linia orzecznicza / Dziennik Gazeta Prawna
Sygn. akt II SA/Gl 1401/13
WYROK WOJEWÓDZKIEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO W GLIWICACH
z 10 kwietnia 2014 r.
STAN FAKTYCZNY
Rada w C. uchwałą z 2009 r. dokonała zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta, przeznaczając m.in. znaczącą część jednej z posesji na drogę dojazdową do wznoszonego właśnie budynku wielorodzinnego. Właścicielki zajętego terenu uznały, że doszło do samowolnego zawładnięcia ich terenem, i na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) zwróciły się do rady miejskiej o usunięcie naruszenia prawa. Zażądały też, by ich działce przywrócono status działki budowlanej. Pismo pozostało bez odpowiedzi.
Skierowały zatem skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w części odnoszącej się do ich działki, przeznaczonej niemal w całości pod drogę.
UZASADNIENIE
Wojewódzki sąd administracyjny (WSA) zaznaczył, że właścicielki terenu miały prawo do wniesienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia ich działki. Plan jest bowiem aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące i obowiązują na danym terenie, kształtując sposób korzystania z prawa własności.
Przeznaczenie nieruchomości zapisane w planie miejscowym uniemożliwia zagospodarowanie terenu przez właścicieli w odmienny sposób niż wskazany w planie. Dopóki zatem obowiązuje uchwała, nie jest dopuszczalna zmiana sposobu zagospodarowania terenu, w tym np. zabudowa części terenu, który ma zostać przeznaczony pod drogę. Oznacza to, że uchwała, ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza interes prawny skarżących, co sprawia, iż może być kwestionowana zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki sąd administracyjny zaznaczył, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co do zasady należy do zadań własnych gminy. „Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń” – podkreślił sąd.
Zwrócił uwagę, że droga umożliwiająca dojazd do posesji, na których powstały budynki wielorodzinne, nie była uwzględniona w studium. Nie jest też jasne, na czyj wniosek i w jakich okolicznościach została wprowadzona do projektu planu. I to właśnie – w ocenie WSA – skłania do wniosku, że rada miejska w C. zdecydowała się ograniczyć prawo własności skarżących nie ze względu na wymogi porządku i ładu przestrzennego i konieczność realizacji interesu gminy, lecz jedynie dlatego, iż przyznała prymat interesowi właścicieli nieruchomości, na której powstały budynki wielorodzinne, nad prawem własności osób, do których należał teren przeznaczony pod drogę dojazdową.
Rada miejska – jak stwierdził sąd – nie przedstawiła żadnych argumentów uzasadniających takie rozstrzygnięcie; pismo właścicieli zajętego terenu pozostało bez odpowiedzi. WSA zaznaczył także, że z przedłożonych materiałów nie wynika, by rada w ogóle rozważała alternatywne możliwości dojazdu, w tym zwłaszcza możliwość przeprowadzenia drogi nie przez nieruchomość skarżących, lecz przez działki tych właścicieli, którym chciano zapewnić dojazd. Sąd zaznaczył, że kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także tych wszystkich, których dotyczy przeznaczenie terenu.
W trakcie rozwiązywania takich konfliktów należy uwzględniać zasady konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3) – zaznaczył sąd. Zezwalają one na ograniczanie praw jedynie wówczas, gdy wymaga tego inne dobro chronione, np. w postaci interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. „W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu” – zaznaczył WSA. I dodał, że „uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie pieczołowitego umotywowania”. W tym przypadku tak się nie stało, dlatego WSA uchylił uchwałę rady miejskiej w części odnoszącej się do drogi dojazdowej. Rada miejska wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a ten ją oddalił, podzielając zdanie WSA (wyrok NSA z 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2069/14). Wyrok jest prawomocny.