Informacja o stanie mienia gminy w praktyce sprawia włodarzom kłopoty

Zarządy jednostek samorządu terytorialnego mają obowiązek sporządzić ją do 31 marca. Popełniają przy tym błędy, np. nie wykazują wszystkich wymaganych składników majątku albo mylą mienie komunalne z mieniem Skarbu Państwa.

Do 31 marca br. zarządy jednostek samorządu terytorialnego mają obowiązek przedłożyć organom stanowiącym oraz właściwym miejscowo regionalnym izbom obrachunkowym roczne sprawozdanie z wykonania budżetu danej jednostki. Jednym z głównych elementów, który powinien towarzyszyć sprawozdaniu, jest informacja o stanie mienia komunalnego.

obowiązek sporządzenia i zawartość

Konieczność sporządzenia informacji o stanie mienia wynika z art. 267 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1872). Zgodnie z tym przepisem zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku budżetowym, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego:

1) sprawozdanie roczne z wykonania budżetu tej jednostki, zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków jej budżetu, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej;

2) sprawozdania, o których mowa w art. 265 pkt 2 (chodzi tu o sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego jednostki, w szczegółowości nie mniejszej niż w planie finansowym – red.);

3) informację o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego”.

► Jakie składniki mienia należy zestawić w informacji o stanie mienia?

Określa to art. 267 ust. 1 pkt 3 u.f.p., w którym postanowiono, że informacja o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego musi zawierać:

a) dane dotyczące przysługujących jednostce samorządu terytorialnego praw własności,

b) dane dotyczące:

‒ innych niż własność praw majątkowych, w tym w szczególności o ograniczonych prawach rzeczowych, użytkowaniu wieczystym, wierzytelnościach, udziałach w spółkach, akcjach,

‒ posiadania,

c) dane o zmianach w stanie mienia komunalnego, w zakresie określonym w lit. a i b, od dnia złożenia poprzedniej informacji,

d) dane o dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz z wykonywania posiadania,

e) inne dane i informacje o zdarzeniach mających wpływ na stan mienia jednostki samorządu terytorialnego.

Powyższy przepis wyznacza jedynie ogólne ramy dotyczące danych ujmowanych w ramach informacji o stanie mienia. W praktyce każda jednostka stosuje własne metody prezentacji danych i określa ich stopień szczegółowości.

W doktrynie akcentuje się m.in., że „W art. 267 ust. 1 pkt 3 u.f.p. nie zawarto jednak żadnych konkretnych wskazań, zarówno co do treści danych dotyczących powyższych składników mienia jednostki samorządu terytorialnego, którą należy ująć w informacji o stanie mienia JST, jak i co do sposobu jej zaprezentowania w tym dokumencie. Nie wskazano również źródła pozyskiwania danych zamieszczanych w tej informacji. W praktyce organy wykonawcze JST dysponują stosunkowo szerokim zakresem swobody w przygotowaniu omawianego dokumentu. (…) Należy mieć przede wszystkim na uwadze to, że informacja o stanie mienia, podobnie jak sprawozdania roczne z wykonania planów finansowych samorządowych osób prawnych, stanowi z punktu widzenia celu, jaki przyświeca złożeniu tych dokumentów organowi JST, czyli dokonaniu oceny wykonania budżetu przez zarząd, dokument o charakterze uzupełniającym w stosunku do sprawozdania rocznego z wykonania budżetu JST” (P. Walczak [red.], „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządowych”, Warszawa 2021).

► Co to jest mienie komunalne?

Aby odpowiedzieć na to pytanie, trzeba w pierwszej kolejności przypomnieć przepisy zawarte w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1688; dalej: u.s.g.). W art. 43 u.s.g. postanowiono, że „mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw”. W art. 44 u.s.g. dodano, że nabycie mienia komunalnego następuje:

„1) na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym;

2) przez przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy w trybie, o którym mowa w art. 4; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w razie braku porozumienia ‒ decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej;

3) w wyniku przekazania przez administrację rządową na zasadach określonych przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia;

4) w wyniku własnej działalności gospodarczej;

5) przez inne czynności prawne;

6) w innych przypadkach określonych odrębnymi przepisami”.

Natomiast w art. 45 u.s.g. podano, że podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa.

Komu przedstawić

Z art. 265 u.f.p. wynika, że informację o stanie mienia przedstawia się organowi stanowiącemu. A więc w przypadku gminy będzie to rada gminy, w przypadku powiatu – rada powiatu. Powstaje pytanie, czy należy przesłać ją również regionalnej izbie obrachunkowej. Wątpliwość wynika z tego, że art. 267 ust. 3 u.f.p., mówi że „sprawozdanie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia regionalnej izbie obrachunkowej, w terminie do 31 marca roku następującego po roku budżetowym”. A zatem w tym przepisie ustawodawca wyraźnie odsyła jedynie do ust. 1 pkt 1 ww. art. 267 u.f.p., a nie mówi o pkt 3, w którym jest mowa o informacji o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego. Wszelkie wątpliwości rozwiewa jednak art. 13 pkt 5 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1325; dalej: u.r.i.o.). Stanowi on, że „do zadań izby należy ponadto – wydawanie opinii o przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) sprawozdaniach z wykonania budżetu wraz z informacjami o stanie mienia jednostek samorządu terytorialnego i objaśnieniami”. Biorąc pod uwagę art. 13 ust. 5 u.r.i.o., należy przyjąć, że kompetencja opiniodawcza RIO obejmuje nie tylko weryfikowanie stricte sprawozdania z wykonania budżetu danej jednostki samorządowej, lecz także dodatkowo informację o stanie jej mienia.

► W jakiej formie trzeba wysłać informację o stanie mienia do RIO?

Przepisy u.f.p. tego nie precyzują. W praktyce większość jednostek samorządu terytorialnego i RIO dysponuje różnymi programami umożliwiającymi przekazywanie danych w formie elektronicznej, w tym właśnie z wykorzystaniem pliku PDF – dopuszczalność przesyłania danych w tej formie nie budzi najmniejszych wątpliwości. Kwestie te mogą być jednak uregulowane wewnętrznie w danej jednostce, np. w zarządzeniu organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (np. wójta gminy) określającym zasady i procedury związane z metodologią sporządzania informacji i sprawo zdań opisowych z wykonania budżetu. W ramach takiego dokumentu można uregulować zarówno podział obowiązków między pracownikami zaangażowanymi w opracowanie danych, jak i sposób przekazywania tych danych do uprawnionych podmiotów.

odpowiedzialność za sporządzenie

Pojawia się pytanie, czy i jakie ewentualnie konsekwencje grożą włodarzowi za niedostarczenie informacji do organu stanowiącego i do RIO. Niestety, przepisy u.f.p. nie przewidują „twardych” sankcji za brak dostarczenia tego raportu. Co nie oznacza jednak, że włodarz może sobie ten obowiązek zlekceważyć. Są bowiem pewne formy prawnego oddziaływania przez RIO oraz przez organ stanowiący.

Zasadniczy mechanizm kontrolny ze strony RIO przewidziano w art. 10a u.r.i.o., w którym m.in. postanowiono:

„1. Na podstawie wyników działalności nadzorczej, kontrolnej i opiniodawczej, w razie potrzeby wskazania organom jednostki samorządu terytorialnego powtarzających się nieprawidłowości lub zagrożenia niewykonania ustawowych zadań, izba przedstawia raport o stanie gospodarki finansowej tej jednostki.

2. Kolegium izby uchwałą decyduje o sporządzeniu raportu, określa jego zakres i termin oraz wyznacza członka kolegium odpowiedzialnego za przygotowanie projektu raportu.

3. Po przyjęciu raportu przez kolegium prezes izby przekazuje raport organom: stanowiącemu i wykonawczemu właściwej jednostki samorządu terytorialnego”.

W praktyce jednak znaczenie powyższego mechanizmu jest marginalne. Dużo poważniejsze konsekwencje dla włodarza może mieć wykazanie nieprawidłowości w zakresie sprawozdawczości w ramach opinii RIO o sprawozdaniu z wykonania budżetu za poprzedni rok. Warto bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 13 pkt 5 u.r.i.o. „do zadań izby należy ponadto: (...) 3) wydawanie opinii o przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) sprawozdaniach z wykonania budżetu wraz z informacjami o stanie mienia jednostek samorządu terytorialnego i objaśnieniami”. Jak wskazano wcześniej, kompetencja opiniodawcza izby obejmuje kompleksowe weryfikowanie sprawozdania z wykonania budżetu danej jednostki samorządowej, w tym informacji o stanie jej mienia. RIO może więc w omawianej opinii uczynić negatywne uwagi co do braku kompletności danych w zakresie informacji o stanie mienia, z kolei to może mieć później negatywne skutki dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego przy udzieleniu absolutorium, opinia RIO jest bowiem brana pod uwagę w tej procedurze.

► Czy rada gminy może ukarać włodarza za niesporządzenie lub nieprzedstawienie w terminie informacji o stanie mienia?

Przepisy nie przewidują konkretnych możliwości stosowania sankcji przez radę gminy czy inny organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w związku z niesporządzeniem lub nieprzedstawieniem omawianego raportu w terminie. Konsekwencje włodarz może ponieść jednak w toku procedury absolutoryjnej, wówczas bowiem w ramach art. 271 u.f.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może np. nie udzielić absolutorium organowi wykonawczemu. Przypomnijmy: z art. 271 u.f.p. wynika, że nie później niż 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się ze:

1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) sprawozdaniem finansowym;

3) sprawozdaniem z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268;

4) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2;

5) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego;

6) stanowiskiem komisji rewizyjnej.

Ponadto organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może żądać przedłożenia przez zarząd tej jednostki dodatkowych wyjaśnień odnoszących się do dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.

► Kto w praktyce sporządza informację o stanie mienia?

Formalnie za sporządzenie odpowiada organ wykonawczy. W każdej jednostce mogą być jednak różne zwyczaje w zakresie przygotowania tego raportu, związane z rozdzieleniem pomiędzy pracowników jednostki określonych zadań do wykonania. Powinno o tym rozstrzygać zarządzenie wewnętrzne organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. W praktyce przypadki samodzielnego sporządzenia raportu przez skarbnika czy głównego księgowego są raczej rzadkością i dotyczą jednostek małych, gdzie nie ma np. wystarczającej obsady pracowników. Regułą jest, że za przygotowanie omawianej dokumentacji odpowiada określona komórka organizacyjna w strukturze urzędu, która opracowuje wymagane dane, które następnie są weryfikowane m.in. przez skarbnika lub głównego księgowego. Odpowiedzialność ponosi jednak organ wykonawczy, na którym spoczywa ustawowy obowiązek sporządzenia informacji o stanie mienia.

► Jaki jest cel sporządzania informacji o stanie mienia? Po co ustawo dawca ich wymaga?

Informacja o stanie mienia ma służyć głównie wykazaniu jawności gospodarowania mieniem publicznym, którym dysponują jednostki samorządu terytorialnego. Raport stanowi również podstawę do oceny pracy organu wykonawczego jednostki samorządowej przez jej organ stanowiący.

Informacja o stanie mienia wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu stanowi również przejaw realizacji zasady jawności działania jednostek sektora finansów publicznych. Ma to podstawy w przepisach u.f.p. Zgodnie art. 33 u.f.p. „Gospodarka środkami publicznymi jest jawna”. Natomiast art. 34 u.f.p. doprecyzowuje, że zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana m.in. przez: „udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących finansów i działalności jednostek organizacyjnych należących do sektora finansów publicznych”.

Informacja o stanie mienia jest istotna, obrazowo prezentuje bowiem wiele danych, które nie zawsze wynikają jednoznacznie z danych liczbowych, ze sprawozdań budżetowych czy finansowych. Raport stanowi również uzupełnienie sprawozdania rocznego jako całości. W komentarzu do art. 267 u.f.p. (P. Walczak [red.], „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządowych”, Warszawa 2021) czytamy: „Należy mieć przede wszystkim na uwadze to, że informacja o stanie mienia, podobnie jak sprawozdania roczne z wykonania planów finansowych samorządowych osób prawnych, stanowi z punktu widzenia celu, jaki przyświeca złożeniu tych dokumentów organowi jednostki samorządu terytorialnego, czyli dokonaniu oceny wykonania budżetu przez zarząd, dokument o charakterze uzupełniającym w stosunku do sprawozdania rocznego z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to w praktyce, że dane wykazywane w informacji o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisu art. 267 ust. 1 pkt 3 u.f.p. powinny być tak określone, aby zapewniona była ich spójność i porównywalność z danymi zamieszczonymi w sprawozdaniu rocznym z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim odnoszą się do tych samym zdarzeń lub zjawisk”.

► Kto może korzystać z informacji o stanie mienia?

Każdy zainteresowany. Z pewnością informacja jest jednak kluczowa dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, który rozpatruje kwestię absolutorium dla organu wykonawczego. W tym kontekście dane przedstawiane w ramach informacji są w pewnym stopniu wyznacznikiem prowadzenia gospodarki finansowo-majątkowej przez organ wykonawczy. Mogą też być wskazówką przy ocenie, czy włodarz należycie wykonuje swoje obowiązki, a więc czy warto na niego głosować.

najczęstsze potknięcia

W praktyce gminy mają problem z prawidłowym sporządzeniem informacji. Potwierdza to lektura wystąpień pokontrolnych regionalnych izb obrachunkowych. Wskazujemy wybrane błędy, na które zwracały uwagę organy nadzoru.

► Błąd 1. Ujmowanie nieruchomości Skarbu Państwa wśród mienia komu nalnego

Zdarza się, że w informacji o stanie mienia ujmowane są nieruchomości, do których gmina nie ma tytułu prawnego, a które stanowią własność Skarbu Państwa. Taką nieprawidłowość wykryła w jednej z gmin RIO w Katowicach. W wystąpieniu pokontrolnym z 16 lutego 2024 r. (znak WK-610/39/4/23/24; www.katowice.rio.gov.pl) katowicka RIO oceniła, że w informacji o stanie mienia gminy oraz dodatkowo w jej księgach rachunkowych błędnie: „wskazywano wartość nieruchomości gruntowych (Skarbu Państwa – red.), pomimo że jednostka nie posiadała do nich tytułu prawnego”. RIO stwierdziła również, że w konsekwencji zawyżono wysokość praw własności przysługujących gminie wykazanych w informacjach w kolejnych latach. W ramach wniosku pokontrolnego nakazano jednostce, aby „ujmować w informacji o stanie mienia komunalnego wyłącznie nieruchomości, co do których gmina posiada prawo własności, zgodnie z ww. art. 267 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o finansach publicznych mając na uwadze art. 68 ust. 2 pkt 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy o finansach publicznych” (te ostatnie przepisy dotyczą tzw. kontroli zarządczej).

► Błąd 2. Nierzetelne dane

Często pojawiają się rozbieżności pomiędzy stanem mienia w informacji a stanem z ewidencji księgowej. Przykładowo w wystąpieniu pokontrolnym Najwyższej Izby Kontroli, delegatura w Szczecinie (LSZ.410.007.07.2020) wykazano jako nieprawidłowość: „W latach 2017‒2019 nierzetelnie sporządzano informacje o stanie mienia komunalnego w Gminie. Wartości brutto budynków i budowli wykazane w informacjach o stanie mienia komunalnego wynosiły: 81 275,15 tys. zł w 2017 r.; 80 603,37 tys. zł w 2018 r. i 81 008,92 tys. zł w 2019 r. i były niższe od wartości budynków i budowli wynikających z ewidencji księgowej odpowiednio o: 365,42 tys. zł (w 2017 r.), 1 687,75 tys. zł (w 2018 r.), 1 726,4 tys. zł (w 2019 r.).”

Z kolei w wystąpieniu pokontrolnym RIO w Bydgoszczy z 17 sierpnia 2018 r. (nr RIO-KF-4104-12/ 1018) stwierdzono w informacji „wykazanie danych dotyczących uzyskanych dochodów z najmu składników majątkowych niezgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej jednostki”. Jak wyjaśniono „kontrola wykazała, że dochody te wykazane zostały w wysokości wyższej niż wynikało to z ewidencji księgowej w wyniku zaliczenia do dochodów opłat ponoszonych przez najemców za media”.

► Błąd 3: Brak niektórych danych

Wśród nieprawidłowości, na jakie zwracają uwagę gminom organy nadzoru, jest również pomijanie niektórych danych w informacji o stanie mienia. W praktyce RIO wykazywały np.:

• brak wykazania danych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz wykonywania posiadania – taką nieprawidłowość stwierdzono np. w wystąpieniu pokontrolnym RIO w Opolu z 31 sierpnia 2017 r. (nr NKO.401-4/2017);
• brak wykazania danych o dochodach uzyskanych z wykonywania prawa własności (opłaty za trwały zarząd, użytkowanie, służebności) – np. w wystąpieniu pokontrolnym RIO w Bydgoszczy z 22 marca 2019 r. (nr RIO-KF-4104-58/2018);
• brak wykazania wartości środków trwałych w budowie oraz użytkowanych przez spółkę na podstawie umowy użyczenia – np. w wystąpieniu pokontrolnym RIO w Opolu z 7 sierpnia 2007 r. (nr NKO-401- 7/07);
• niezamieszczenie informacji o sprzedaży lokali – np. w wystąpieniu pokontrolnym RIO w Bydgoszczy z 17 sierpnia 2018 r. (nr RIO-KF-4104-12/ 1018);
• niewskazanie praw majątkowych w postaci akcji, obligacji i innych papierów wartościowych ‒ np. w wystąpieniu pokontrolnym RIO w Łodzi z 11 sierpnia 2020 r. (nr WK-602/43/2020) wskazano: „W wyniku kontroli ustalono, że gmina K. posiada w Rejonowym Banku Spółdzielczym w L. Oddział w K. udziały członkowskie w ilości 5 szt. na łączną kwotę 500,00 zł. Wskazane udziały zostały ujęte w ewidencji Urzędu Gminy na koncie 030 - długoterminowe aktywa finansowe”. ©℗