Wspólna obsługa nie zmniejsza kompetencji kadrowych kierowników jednostek obsługiwanych

Nasze jednostki oświatowe od niedawna są obsługiwane przez urząd miasta w ramach tzw. wspólnej obsługi. W przepisach wewnętrznych postanowiono, że kierownicy placówek (szkół, przedszkoli) zatrudniają pracowników jako pracodawcy. Mamy jednak wątpliwość, czy kierownicy obsługiwanych jednostek mają również automatycznie uprawnienie do zatwierdzania wydatków w tym zakresie, w szczególności list płac (generują one największe wydatki każdej placówki zrzeszonej w ramach wspólnej obsługi). A może jednak powinien to robić bezpośrednio burmistrz jako kierownik jednostki obsługującej?

Nie, wyłącznie dyrektorzy szkół ‒ jako kierownicy jednostki obsługiwanej – mają kompetencje zarówno do zawierania umów kadrowych, jak i do wtórnych decyzji w sprawie ponoszenia wydatków związanych ze zobowiązaniami wynikającymi z tych umów (wynagrodzenia). A zatem kierownik jednostki obsługującej (w tym przypadku: burmistrz miasta) nie może zastępować kierowników placówek oświatowych w tym zakresie.

Istota mechanizmu

W art. 10a ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) zapisano, że gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną:

1) jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych,

2) gminnym instytucjom kultury,

3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego

– zwanym „jednostkami obsługiwanymi”.

W art. 10b u.s.g. postanowiono zaś, że wspólną obsługę mogą prowadzić: urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego zwane „jednostkami obsługującymi”. Z kolei rada gminy określa, w drodze uchwały, w szczególności:

1) jednostki obsługujące,

2) jednostki obsługiwane,

3) zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi.

Ponadto postanowiono, że jednostki obsługiwane mogą, na podstawie porozumień zawartych przez siebie z jednostką obsługującą, przystąpić do wspólnej obsługi po uprzednim zgłoszeniu tego zamiaru wójtowi. Zakres wspólnej obsługi określa zawarte porozumienie. Jednostka obsługująca ma prawo żądać od jednostki obsługiwanej informacji oraz wglądu w dokumentację w zakresie niezbędnym do wykonywania zadań w ramach wspólnej obsługi tej jednostki.

Podział zadań

Znaczenie ma także art. 10c u.s.g., w którym postanowiono, że zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. W przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1 i 2 u.s.g., są one przekazywane w całości.

Problem opisany w pytaniu był analizowany w piśmie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 30 sierpnia 2023 r. (znak WA-0280/56/2023). RIO przypomniała, że art. 10c u.s.g. wyłącza z zakresu wspólnej obsługi wskazane tam kompetencje kierowników jednostek obsługiwanych, np. placówek oświatowych. Izba wskazała, że również art. 53 ust. 1, 2 i 5 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) stanowi, że „kierownik jednostki sektora finansów publicznych, zwany «kierownikiem jednostki», jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki, z zastrzeżeniem ust. 5. Kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. Przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być potwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego upoważnienia albo wskazania w regulaminie organizacyjnym tej jednostki”. Ponadto kierownik jednostki obsługującej jest odpowiedzialny za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość jednostki obsługiwanej, o której mowa w art. 10a pkt 1 i 2 u.s.g., w zakresie obowiązków powierzonych uchwałą, o której mowa w art. 10b ust. 2 u.s.g., albo porozumieniem, o którym mowa w art. 10b ust. 3 u.s.g.

Swoboda z ograniczeniami

We wspomnianym piśmie poznańska RIO wskazała ponadto na art. 68 ust. 1 pkt 5 prawa oświatowego, z którego wynika, że dyrektor szkoły lub placówki dysponuje w szczególności środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki.

Dodała, że zarówno swoboda organów gminy, jak i wspomnianych jednostek doznaje ograniczenia. Ustawodawca podkreśla, że wspólna obsługa w zakresie spraw finansowych nie może pozbawić kierownika jednostki obsługiwanej jego kompetencji i odpowiedzialności w tym zakresie określonych art. 53 u.f.p. Oznacza to, że ustalając zakres przedmiotowy wspólnej obsługi, stosowna uchwała lub porozumienie nie może pozbawić kierownika jednostki jego istotnych kompetencji w zakresie prowadzenia działalności finansowej, w tym dysponowania środkami publicznymi (dokonywania wydatków), zaciągania zobowiązań, sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz dokonywania zmian w tym planie. Dysponowanie środkami publicznymi należy rozumieć jako podjęcie decyzji co do poniesienia danego wydatku, a nie jako fizyczne wykonanie przelewu.

Dysponent środków publicznych

RIO zaakcentowała też, że dysponentem środków publicznych jest osoba, która w imieniu jednostki sektora finansów publicznych ma kompetencje do podejmowania decyzji o wydatkowaniu środków publicznych na określony cel i w określonej wysokości. Dysponentem w tym znaczeniu jest kierownik jednostki sektora finansów publicznych odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki. Taki status ma dyrektor szkoły (przedszkola) jako dysponent środków określonych w planie finansowym szkoły, czyli jednostki sektora finansów publicznych.

Finalnie RIO wskazała, że to kierownik jednostki obsługiwanej (w tym przypadku dyrektor samorządowej jednostki oświatowej) pozostającej we wspólnej obsłudze winien podejmować decyzje o poniesieniu wydatku – wypłacie wynagrodzenia. Czyni to nie tylko przez zawarcie umów o pracę z pracownikami, lecz także przez składanie podpisów na dokumentach wtórnych w postaci listy płac. Jak bowiem zaznaczono, listy płac precyzują warunki podpisanych uprzednio umów o pracę, z którymi są powiązane, jak również stanowią swego rodzaju polecenie przekazania środków pieniężnych pracownikom z tytułu przysługujących im wynagrodzeń. ©℗