Kiedy drogę można zaliczyć do kategorii gminnych [Poradnia samorządowa]

Czy rada decyduje o zasadach spłaty należności za gminną nieruchomość? Jak prawidłowo ustalić wysokość ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP?

• Czy rada decyduje o zasadach spłaty należności za gminną nieruchomość
• Jak prawidłowo ustalić wysokość ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP
• Kiedy drogę można zaliczyć do kategorii gminnych

Nie, nie jest ono poprawne, gdyż rada, ustalając w uchwale zasady rozkładania ceny sprzedaży na raty, przekroczyła swoje kompetencje.

Kwestia zasad spłaty należności za nabywaną nieruchomość powinna być uregulowana w umowie sprzedaży między wójtem a nabywcą. Analogiczny zapis uchwały zakwestionował wojewoda dolnośląski. W rozstrzygnięciu nadzorczym z 17 stycznia 2024 r. (nr NK-N.4131.81.25.2023.AA2) organ nadzoru rozpatrywał podobne postanowienie, które ustalało maksymalną liczbę rat, na jakie może zostać rozłożona cena sprzedawanej nieruchomości, i określało z góry, że mają to być raty roczne. Zdaniem wojewody taka treść uchwały modyfikuje przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Dodał, że w kwestii możliwości i warunków rozkładania na raty ceny sprzedawanej nieruchomości ustawodawca wypowiedział się jednoznacznie w art. 70 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań może zostać rozłożona na raty, na czas nie dłuższy niż 10 lat.

A zatem ustawodawca określił wyłącznie maksymalny okres, na jaki może zostać rozłożona na raty cena sprzedawanej nieruchomości, nie wskazując przy tym maksymalnej liczby rat. Margines swobody w ustaleniu liczby rat oraz okresu, na jaki zostanie rozłożona spłata ceny sprzedawanej nieruchomości, został pozostawiony wprost do ustalenia w umowie przez jej strony, co wynika z art. 70 ust. 2 u.g.n. Według tego przepisu pierwsza rata podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, a następne raty wraz z oprocentowaniem uiszcza się w terminach ustalonych przez strony w umowie. Wojewoda wyjaśnił, że wskazany przepis jest związany z istotą gospodarowania mieniem gminy, w tym nieruchomościami. Z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca przyjął, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym, z kolei zgodnie z art. 25 ust. 1 u.g.n. zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Ponadto w art. 11 u.g.n. wskazuje się, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Wojewoda podkreślił, że unormowania te pozwalają twierdzić, że bieżące gospodarowanie mieniem gminy, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych, mających na celu realizację funkcji społeczno-gospodarczego przeznaczenia tych praw i obowiązków, należy do jej organu wykonawczego. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Z powyższych względów, zdaniem wojewody, realizacja uprawnień rady gminy, o których mowa w art. 198i u.g.n., powinna następować z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, w szczególności w sytuacji, gdy przepis ustawy stanowi wprost o umownej regulacji danej kwestii. Zdaniem wojewody, jeśli to organ wykonawczy gminy zawiera w jej imieniu umowy, to na podstawie art. 11, art. 25 i art. 73 ust. 5 u.g.n. w zakresie jego kompetencji pozostaje także umowne ustalenie liczby rat oraz okresu, na jaki zostanie rozłożona spłata ceny sprzedawanej nieruchomości, z uwzględnieniem granic zakreślonych w art. 70 ust. 2 u.g.n.

Stanowisko w tej kwestii zajął także m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 25 listopada 2008 r. (sygn. akt III SA/Lu 250/08). Lubelski WSA wskazał, że u.g.n. w sposób kompleksowy reguluje zasady rozkładania na raty należności z tytułu ceny sprzedaży nieruchomości, nie przyznając kompetencji radzie gminy do tworzenia reguł w tym zakresie. Według sądu art. 70 ust. 3 i 4 u.g.n. umożliwia radzie gminy jedynie wyrażenie zgody na zastosowanie innej niż ustawowa stopy procentowej dla rozłożonej na raty niespłaconej części ceny sprzedaży. ©℗

Nie. Takie ustalenie wysokości ekwiwalentu dla strażaka OSP wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (dalej: u.o.s.p.). Jak wskazał wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 17 stycznia 2024 r. (nr PN-II.4131.21.2024) w zakresie kompetencji przyznanych radzie gminy w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie mieści się stanowienie o zasadach naliczania ekwiwalentu pieniężnego. Kwestię tę reguluje bowiem sama u.o.s.p. – wskazując, że ekwiwalent jest naliczany „za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP ‒ za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia”. Wojewoda wyjaśnił, że w myśl art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Ekwiwalent pieniężny otrzymują również kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p., oraz strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p. ‒ stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na dwa lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Przy czym jego wysokość nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Wojewoda podkreślił, że ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP ‒ za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Organ nadzoru dodał, że obecne brzmienie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zostało nadane art. 1 pkt 7 lit. b ustawy o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej m.in. u.o.s.p. z 8 września 2023 r. ©℗

Nie. Warunkiem zaliczenia określonej drogi do kategorii gminnych jest posiadanie prawa do działek, na których ona jest usytuowana. W powyższym przypadku część drogi wskazanej w treści regulacji uchwały nie znajdowała się na gruntach stanowiących własność gminy. Nie został więc spełniony najważniejszy warunek.

Uchwałę o podobnej treści zakwestionował wojewoda mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 9 stycznia 2024 r. (nr WNP-I.4131.2.2024). W uzasadnieniu do orzeczenia wskazał, że rada nie była uprawniona do podjęcia kwestionowanej uchwały w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, ponieważ działki w dacie podjęcia uchwały nie znajdowały się na gruntach stanowiących własność gminy, tylko pozostawały w jej władaniu na zasadach samoistnego posiadania. Dodał przy tym, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (dalej: u.d.p.), do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zgodnie natomiast z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 u.d.p. wynika, że droga gminna jest jedną z kategorii dróg publicznych, natomiast art. 2a ust. 2, dodany do u.d.p. 1 stycznia 1999 r. ustawą o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej ‒ w związku z reformą ustrojową państwa, stanowi wprost, że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gmin.

Pogląd wojewody ma potwierdzenie w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których taka droga przebiega. Droga, która przebiega na nieruchomości niebędącej własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do kategorii dróg gminnych (wyroki NSA z: 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 708/14, 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1908/14 i 11 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 459/15). Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 6 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 1209/12) podał, że przesłanką konieczną do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z art. 2a ust. 2 u.d.p., w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Również NSA w wyroku z 14 lipca 2020 r. (sygn. akt I OSK 2846/19) wprost stwierdził, że droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do kategorii dróg gminnych. ©℗