Dotacje na elektryczne rowery dla mieszkańców? Jest zielone światło RIO

Po tym jak w kilku miastach inicjatywę w tej sprawie zablokowały regionalne izby obrachunkowe, nad problemem pochyliła się Krajowa Rada tych izb. Jej członkowie uważają, że możliwe jest takie skonstruowanie uchwały, aby spełniała ona wymogi prawa. I chcą podpowiadać gminom, jak ją przygotować.

Chodzi o uchwały w sprawie dotacji, jakich miasta chciałyby udzielać swoim mieszkańcom na zakup rowerów elektrycznych. Jako pierwsza taką uchwałę podjęła w ubiegłym roku Gdynia – do tej pory jako jedyna z powodzeniem, bo gdańska RIO jej nie kwestionowała. Inne miasta chciały pójść śladem stolicy Pomorza, ale, jak pisaliśmy w tygodniu SIA (DGP nr 128; „Regionalne Izby Obrachunkowe kwestionują dopłaty do zakupu rowerów”), RIO zaczęły blokować tego typu inicjatywy, m.in. w maju i w lipcu RIO w Bydgoszczy stwierdziła nieważność uchwał rady we Włocławku, zaś w lipcu uchwałę radnych stolicy Podlasia unieważniła RIO w Białymstoku. Zniechęciło to inne miasta (np. Bydgoszcz czy Kielce) do podejmowania prób przyjęcia tego typu uchwał.

interwencja rady

Teraz jednak pojawiła się szansa na przełom. Sprawą zainteresowała się bowiem Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych. Zorganizowała specjalne spotkanie członków kolegium (w jej skład wchodzą przedstawiciele izb z całego kraju), aby rozmawiać o problemach prawnych pojawiających się w opisywanych uchwałach i poszukać ewentualnych rozwiązań. Efektem mają być podpowiedzi dla izb, a co za tym idzie – podpowiedzi także dla gmin, jak te uchwały konstruować, by broniły się w świetle prawa.

– Mam nadzieję, że pomogą RIO w podejmowaniu decyzji, zmieniając ich podejście w niektórych aspektach – mówi nam Grzegorz Czarnocki, zastępca przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu.

Pomysł przygotowania swoistych wytycznych (choć KR RIO nie chce, by je tak określać) pochwalają też prawnicy, którzy zwracali uwagę na to, że dotowanie elektrycznych rowerów jest rozwiązaniem balansującym na granicy dopuszczalności i ocena uchwał zależy od przyjętego sposobu interpretacji przepisów. – Wytyczne będą bardzo przydatne również dla gmin i pozwolą ponownie uruchomić programy dotowania zakupu rowerów elektrycznych, jednakże w tym zakresie muszą ziścić się jeszcze dwa warunki. Pierwszy, że regionalne izby obrachunkowe rzeczywiście będą się stosować do samodzielnie przez siebie ukształtowanych wytycznych, bo trzeba pamiętać, że tego rodzaju dokument wszak nie jest dla nich wiążący. I drugi, że odmiennych interpretacji nie będą przyjmować sądy administracyjne, w przypadku, gdy takie uchwały będą do nich zaskarżane – zauważa Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy.

Pomysły na rozwiązanie

Jak dowiedział się DGP, podczas spotkania w KR RIO podkreślono, że podstawą do udzielania dotacji mieszkańcom na zakup rowerów elektrycznych jest art. 403 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1506; dalej: POŚ). Z kolei ust. 5 w art. 403 tego aktu prawnego ustala zasady jej udzielania, co określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Wskazano przy tym na niezbędne minimum, jakie powinno się znaleźć w uchwałach. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie regionalnych izb obrachunkowych i potwierdzonym rozstrzygnięciami WSA organ stanowiący, podejmując uchwałę na podstawie art. 403 ust. 5 POŚ, powinien według nich określić zasady udzielania dotacji obejmujące w szczególności: kryteria wyboru inwestycji oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania. Do tego elementy te powinny być uregulowane w sposób kompletny, jasny i precyzyjny, tak by nie budziły wątpliwości na etapie ich stosowania.

Odniesiono się też do zarzutów, jakie stawiane były uchwałom m.in. przez RIO w Bydgoszczy.

PROBLEM 1: Niewłaściwy sposób finansowania

► Co kwestionowano? Izba wskazała, że samorząd we Włocławku dopuścił się udzielenia dotacji na wydatki poniesione po dniu wejścia w życie uchwały, tj. zarówno przed podpisaniem umowy, jak i przed złożeniem wniosku, czyli w praktyce zastosował mechanizm refundacji.

►Jak ten problem można rozwiązać? W dyskusji zwrócono uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I GSK 1974/19 z 28 stycznia 2020 r.) i stwierdzono, że „zdaniem NSA zarówno przepisy ustawy o finansach publicznych jak i art. 403 POŚ nie stwarzają żadnych podstaw prawnych do przyjęcia takiego rozwiązania. Uznać należy zatem, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości finansowania lub dofinansowania kosztów zadań publicznych, które już zostały poniesione, gdyż wydatek ten miałby charakter refundacji poniesionych kosztów, nie zaś dotacji na realizację zadania (celu). Ewentualne przyszłe uchwały organów stanowiących jst dotyczące dotacji na zakup rowerów elektrycznych powinny wyżej wymienione kwestie normować zgodnie z utrwalonymi standardami w tym zakresie”.

PROBLEM 2: Zakup rowerów to nie inwestycja

► Co kwestionowano? RIO w Bydgoszczy uznała, że zakup roweru nie jest inwestycją, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o rachunkowości. Dlatego samorządy nie mogą przyznawać dotacji na takie zadanie ze swojego budżetu.

►Jak ten problem można rozwiązać? W materiale powstałym po spotkaniu członków kolegium RIO wskazano, że JST, realizując swoje zadania, zobowiązana jest do stosowania przepisów prawa, w tym ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o rachunkowości. Z drugiej jednak strony beneficjentem dotacji jest osoba fizyczna, która nie prowadzi ksiąg rachunkowych, a zatem nie jest ona zobowiązana do bezpośredniego stosowania tych ustaw i definicji w nich zawartych. Nie ma natomiast definicji „kosztów inwestycji, którą mogłaby stosować osoba fizyczna, co sprawia, że trudno określić, co dla każdego mieszkańca będzie stanowić inwestycję w kontekście wysokości ponoszonych wydatków i czy takiej inwestycji nie może stanowić rower elektryczny niezależnie od jego wartości. Uznano też, że paradoksalne byłoby natomiast przyjęcie, że skoro dolną granicę finansową zakupu inwestycyjnego w sferze finansów publicznych wyznacza próg 10 tys. zł, legalne byłoby wyłącznie dotowanie rowerów elektrycznych o wartości przekraczającej ów próg.

Ostatecznie stwierdzono, że w ramach dofinansowania „kosztów inwestycji” możliwe jest dofinansowanie zakupu roweru elektrycznego”.

Grzegorz Czarnocki tłumaczy, że wobec braku definicji „kosztów inwestycji”, którą miałaby stosować osoba fizyczna, można by uznać, że zakupiony rower (niezależnie od jego wartości) stanowi dla danego mieszkańca inwestycję (w tej sytuacji również nie łączymy inwestycji z wysokością kosztów poniesionych na jej zakup), która spełnia przesłanki przedmiotowe wynikające z ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Podkreśla też, że z punktu widzenia gminy dofinansowanie zakupu określonej ilości rowerów stanowi w zależności od jednostki kwotę co najmniej kilkuset tysięcy złotych. Tym samym inwestycją nie jest dofinansowanie do zakupu pojedynczego roweru. Jest więc to zatem swoista inwestycja w ekologiczne formy transportu. Poza tym zakupione rowery nie będą stanowiły własności jednostki samorządu terytorialnego, czyli w efekcie końcowym nie będą stanowiły środków trwałych ujętych w księgach rachunkowych JST. Dlatego wydaje się, iż nie jest konieczne odnoszenie się w tej kwestii do wielkości 10 tys. zł jako kwoty wynikającej z ustawy z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (red: t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2587; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1843), którą jednostka może przyjąć do stosowania i ustalania zasad umarzania lub amortyzacji środków trwałych.

PROBLEM 3: Brak aspektu ekologicznego

► Co kwestionowano? RIO zarzuciła też, że uchwały nie spełniają aspektu ekologicznego, bo nie można przesądzić, że zakup rowerów przez mieszkańców korzystających z dotacji przełoży się na efekt ekologiczny, i nie wiadomo, jak miałby być on mierzony.

►Jak ten problem można rozwiązać? Członkowie kolegium uznali, że poszukując możliwości prawidłowego wykazania, że zakup roweru elektrycznego przyczyni się do powstania efektu ekologicznego, można wziąć pod uwagę argumentację jednostek samorządu terytorialnego. „Wskazują one na wielowątkowy kontekst efektu ekologicznego, którego jednym z elementów jest poprawa jakości powietrza atmosferycznego poprzez ograniczenie emisji szkodliwych pyłów i gazów (w tym CO2), emitowanych przez pojazdy samochodowe. W ten sposób zadanie to wpisywałoby się w katalog działań służących zaspokajaniu potrzeb zbiorowych z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju, stanowiąc jeden z elementów składowych tych działań, których suma może przynieść odpowiedni efekt ekologiczny. Jednocześnie można przywołać analizy Europejskiej Federacji Cyklistów (ECF), wskazujące, iż jazda rowerem, w tym rowerem elektrycznym, jest średnio 13-krotnie mniej szkodliwa dla środowiska niż poruszanie się samochodem. Wobec powyższego wydaje się, że w dłuższej perspektywie oraz przy założeniu, że beneficjenci dotacji rzeczywiście będą korzystać z roweru zamiast samochodu, taki efekt ekologiczny wystąpi. Tym samym wydaje się, że problemem na gruncie uchwały z art. 403 ust. 5 POŚ jest odpowiednie ustalenie zasad udzielania dotacji regulujących także kwestię korzystania z tej alternatywnej formy transportu, co przyczyni się do realizacji celów wynikających z ustawy” – uznano w syntezie powstałej po spotkaniu.

podsumowanie

Czy zatem w świetle przedstawionych pytań i wątpliwości możliwe jest dofinansowanie przez jednostki samorządu terytorialnego zakupu rowerów elektrycznych przez mieszkańców? Zdaniem Grzegorza Czarnockiego mimo wątpliwości wydaje się, że nie należy tej możliwości wykluczać.

Zaś Mateusz Karciarz uważa, że gminy powinny zwrócić uwagę na to, że przepisy umożliwiają wyłącznie udzielanie dotacji, czyli samorządy mogą dać środki pieniężne na przyszły zakup, nie zaś na refundację, czyli przekazać je na dokonany już zakup.

– W kontekście pojęcia inwestycji na gruncie prawa ochrony środowiska nie należy zaś korzystać z definicji tego pojęcia na gruncie ustawy o rachunkowości. Poza tym możliwe jest wykazanie, że udzielenie dotacji na inwestycję w postaci zakupu roweru elektrycznego pozwoli osiągnąć efekt ekologiczny, chociażby poprzez zastąpienie tym rodzajem środka transportu korzystania z samochodu, a więc w ten sposób prowadzimy do mniejszego zanieczyszczenia powietrza w mieście – zaznacza. ©℗