TEZA: Organ opiniujący projekty gminnych aktów planistycznych działa w formie postanowień, na które przysługuje zażalenie. Dzieje się tak, nawet jeśli sądzi on, że jest inaczej.
Sygn. akt II OSK 197/15
WYROK NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO
z 12 lutego 2015 r.
STAN FAKTYCZNY
Wójt jednej z małopolskich gmin wystąpił do regionalnego dyrektora ochrony środowiska w Krakowie (RDOŚ) z wnioskiem o uzgodnienie projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wypełnił obowiązek opisany w art. 24 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). RDOŚ odmówił uzgodnienia projektu wspomnianego aktu. Uznał, że przygotowane przez gminę ustalenia mogą mieć negatywny wpływ na przyrodę obszaru chronionego przez złamanie nakazów na nim obowiązujących oraz mogą znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. W piśmie adresowanym do władz gminy RDOŚ wskazał ponadto, że samorządowcom nie przysługuje środek odwoławczy.
W takiej sytuacji gminni urzędnicy postanowili dochodzić swoich racji bezpośrednio przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie (WSA). Brak uzgodnienia sprawiłby bowiem, że projekt zmian w akcie planistycznym wylądowałby w koszu. Ich skarga nie przeszła jednak kontroli formalnej, co oznacza, że skład orzekający nie zajął się merytoryczną oceną sprawy. Stało się tak dlatego, ponieważ w ocenie sądu gmina nie wyczerpała ścieżki odwoławczej. Nie usprawiedliwia jej to, że takie uchybienie samorządowcy popełnili wskutek działań RDOŚ, który wprowadził ich w błąd, informując, jakoby od wydanej przez niego odmowy uzgodnienia projektu nie przysługiwały środki odwoławcze.
Zgodnie z art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) współdziałanie organów (np. przy procedowaniu projektów aktów prawnych, jak w omawianym przypadku) kończy się wydaniem postanowienia w sprawie zajęcia stanowiska przez dany organ. Kodeks wyraźnie stanowi więc, że na to postanowienie przysługuje zażalenie. Jest to rozwiązanie korzystne w przypadku właśnie uzgodnień. Brak uzgodnienia powoduje, że dany projekt aktu nie może zostać uchwalony, a wtedy praca organu, który go przygotował, idzie na marne. Dlatego chcąc bronić swoich racji, może on złożyć zażalenie na postanowienie, a w dalszej kolejności skargę do sądu administracyjnego. Właśnie taka ścieżka, krok po kroku, jest jedyną dopuszczalną. Nie można od razu złożyć skargi.
Tę zasadę należało zastosować również w omawianym przypadku. WSA uznał, że RDOŚ działał w formie postanowienia. Oznacza to, że gmina niezadowolona z rozstrzygnięcia powinna złożyć zażalenie do organu wyższego szczebla wobec RDOŚ, a więc do generalnego dyrektora ochrony środowiska. Dopiero później mogłaby ewentualnie dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowo-administracyjnym.
WSA dostrzegł oczywiście, że działanie gminy było wywołane błędnym pouczeniem RDOŚ. Jednak w takiej sytuacji właściwą reakcją nie jest kierowanie od razu sprawy na drogę sądową. Władze gminy po zorientowaniu się, że RDOŚ wprowadził je w błąd co do możliwości skarżenia jego postanowienia powinny wystąpić do rzeczonego dyrektora z wnioskiem o przywrócenie terminu na wniesienie zażalenia.
RDOŚ złożył skargę kasacyjną na orzeczenie sądu pierwszej instancji. Argumentował, że WSA błędnie ocenił jego rozstrzygnięcie jako postanowienie. W ocenie RDOŚ nie mieliśmy do czynienia z taką formą prawną jego wypowiedzi. W związku z tym nie może być mowy o zażaleniu. Wskazywał, że art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania do uzgodnień projektów aktów planistycznych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną gmina poinformowała o skorzystaniu z sugestii WSA, by wystąpić do RDOŚ z wnioskiem o przywrócenie terminu. W ocenie gminy kontynuowanie opisywanej sprawy przed sądem byłoby nieuzasadnione. Taką argumentację podzielił NSA, który oddalił skargę.
UZASADNIENIE
NSA stanął na stanowisku, że uzgodnienia projektów aktów planistycznych, w których biorą udział różne organy (w omawianym przypadku RDOŚ), są objęte zasadami opisanymi w art. 106 k.p.a., a więc kończą się wydaniem postanowienia. Skład orzekający zaznaczył przy tym, że drugorzędne jest to, jak organ uzgadniający zatytułuje swoje pismo. Jeśli będzie ono spełniało wymogi stawiane postanowieniom, a więc będzie zawierało oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, a także podpis osoby reprezentującej organ, to właśnie tak trzeba zaklasyfikować wypowiedź RDOŚ.
Taki stan rzeczy rodzi jednak konkretne konsekwencje. Gmina ma prawo złożyć zażalenie na postanowienie innego organu, z którym uzgadnia projekt zmian w akcie planistycznym. Jest to instrument stanowiący ochronę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. NSA wskazał, że dopiero gdy zażalenie nie zostanie pozytywnie rozpatrzone przez organ, jednostka samorządu terytorialnego będzie uprawniona do złożenia skargi do WSA.